本文來自格隆匯專欄：中金研究，作者：魯雁君 許豔

摘要

地方政府債務風險相關表述梳理

各地政府工作報吿、預算執行報吿以及國民經濟發展報吿中2022年回顧部分，對於省級政府發行的地方政府債券，主要通過發行再融資債等緩解財政運行和到期壓力；對於地方政府隱性債務仍維持“遏制新增、化解存量”的思路，其中北京、廣東兩個財力較強的區域已實現隱債清零，廣西、河南、江蘇、寧夏、青海、陝西、甘肅、天津8地政府公吿稱超額完成全年隱性債務化解任務，顯示部分中等或偏弱財力區域的隱債化解也有相當進展，但也存在因再融資能力限制隱性債務存量較少的因素。

省級以下政府針對隱性債務問題除存在共性的原則性表態外，具體側重點有所不同，隴南、銀川、許昌等地通過實施平台重組整合實現化債，常德、南京、温州等地主要推動存量高息債務置換、降低債務成本，蕪湖、贛州等中等財力且尚有一定舉債空間的區域着力擴大有效投資、提升地方財力，內蒙古多地爭取上級財政支持以化解隱性債務取得了積極進展，其中鄂爾多斯市、呼倫貝爾市、烏海市、烏蘭察布市完成年度化債任務，下屬部分旗區實現債務風險等級下降甚至隱債清零。此外，漯河、揚州、無錫、淮安、宿遷、瀋陽、南通、常州、咸陽、温州等地公吿完成年度化債目標，湖北省咸寧市、隨州市已實現村級債務（基本）清零；丹陽市、龍巖市債務風險等級下降，徐州市、蘇州市、咸陽市政府性債務風險等級保持在綠色區間。

地方政府應對舉措和總結分析

各地政府工作報吿、預算執行報吿以及國民經濟發展報吿中2023年計劃部分，針對化解政府債務風險存在着“開源”、“節流”兩大思路，前者如北京、福建等發達區域提到加強專項債券項目儲備、充分發揮拉動有效投資作用，後者則包括壓減一般性支出、盤活存量三資、資產證券化、再融資、展期重組、週轉金、經營權轉化、資產資源轉化等化債路徑，涉及湖南、黑龍江、四川等地。債務壓力高企的貴州響應國發2號文精神，爭取中央支持、金融機構展期降息、盤活資源資產以及高風險建制市縣降低債務風險試點等，吉林強調省級兜底及持續加大財力下沉，反映國辦20號文有關省級政府對區域債務風險負總責的原則。省級以下政府的化債舉措主要歸納為推進平台整合與市場化轉型、推動債務重組與置換、爭取上級財政支持等類別。

對於城投公司來講，其償債來源大部分來自再融資和外部支持，尤其是當地政府部門的支持。我們認為在防範和化解地方政府債務和城投債務風險方面，各地政府的作用至關重要。建議中央和省級政府高度重視地方政府債務風險，落實省級政府對省內債務風險的責任，建立好定期的排查彙報機制，並建立相應的應急處置機制。尤其對於自身經濟財政實力較弱的地區，在當前地方債務率較高的情況下，中央層面加大支持力度尤為重要。

風險

統計資料不完整。

正文

地方政府債務風險相關表述梳理

近期全國各省、自治區、直轄市以及各自下轄行政區域的2023年政府工作報吿陸續公佈，結合此前已發佈的預算執行報吿以及國民經濟發展報吿，防範化解地方政府債務風險的相關內容被多次提及，顯示其作為新的一年各地方政府的重要任務。我們對各地公吿中2022年回顧部分裏的相關表述進行梳理。

一、省級政府層面

財政“緊平衡”背景下政府債務風險是地方政府防範的重點，其中又有政府債券和隱性債務的區別：

（1）政府債券有法定債務限額，受到同級人大通過的預算監督，各地通過發行再融資債券等形式維持財政正常運行，例如廣西“發行政府再融資債券789.79億元，有效緩釋到期政府債務風險；支付政府債券利息313.8億元，確保政府債券付息不出現逾期”[1]，河北“發行再融資債券792.8億元，有效緩解了市縣財政運行壓力”[2]，重慶“發行再融資債券650億元，緩釋當期償債壓力”[3]；

（2）針對非政府債券形式存在的地方政府隱性債務（主要是融資平台債務，包括城投企業信貸、債券及非標等），各地秉持“遏制新增、化解存量”的一貫思路，其中部分區域披露了化債進展，例如北京“加快化解隱債，提前三個月完成中央提出的全域無隱性債務試點任務要求”[4]，廣東“如期完成全域無隱性債務試點、全省存量隱性債務全部化解”[5]，顯示部分財力較強的區域已實現隱債清零；此外廣西、河南、江蘇、寧夏、青海、陝西、甘肅、天津等8地超額完成全年隱性債務化解任務，顯示部分中等或偏弱財力區域的隱債化解也有相當進展，但也存在因再融資能力限制隱性債務存量較少的因素。

二、省級以下政府層面

除5個計劃單列市政府外，其餘省級以下政府並無單獨發行地方債券的權限，關於地方政府債務風險的表述主要針對隱性債務層面，但側重點有所不同：

（1）隴南市“加快政府融資平台整合升級市場化轉型發展，完成資產資源注入315億元”[6]、銀川市“297家市屬國企重組整合為110家，統籌化解政府債務64.6億元”[7]、許昌市“市屬7家投資類國有公司整合為3家”[8]，體現推動平台重組整合的化債思路，一方面整合後平台數量減少，債務絕對量得到控制，另一方面新平台資產規模更大，有助於降低融資成本、節省利息支出；

（2）常德市“開展降息減債攻堅，推動存量高息債務置換，節約利息支出8.8億元”[9]，南京市“持續壓降債務成本，全市融資平台經營性債務平均年息接近五年期LPR，…，市本級5%以上高成本隱性債務已全部置換完畢”[10]，温州市“全面推進政府性債務降成本置換工作，全市政府性債務平均成本降至3.9%，每年節約利息約4億元”[11]，主要通過與金融機構合作，推動存量高息債務置換、降低債務成本來進行化債；

（3）蕪湖市“積極爭取專項債項目，用好政策性開發性金融工具，推動重大項目實施”[12]，贛州市“爭取政策性開發性基金、政府專項債、中央預算內投資、企業債、境外債的項目個數、資金規模、所佔份額均列全省第一”[13]，顯示出部分中等財力且尚有一定舉債空間的區域擴大有效投資、提升地方財力的化債傾向；

（4）內蒙古多地自身財力不強、再融資能力有限，爭取上級財政支持以化解隱性債務取得了積極進展，部分區域債務風險等級下降甚至已實現隱債清零，如鄂爾多斯市“政府隱性債務化解完成年度目標164%，…，市本級拿出90億元真金白銀支持旗區化解債務，…，準格爾旗、鄂托克旗成為全區首批隱性債務清零旗區，康巴什區、伊金霍洛旗退紅”[14]，包頭市“各類金融風險得到平穩處置，隱性債務餘額和全口徑債務率實現雙降”[15]，烏蘭察布市“爭取自治區‘四個一批’化債貼息資金3.85億元，完成政府隱性債務年度化解任務”[16]，呼倫貝爾市“分類推進旗市區政府債務有序降低風險等級，完成年度債務化解任務”[17]，烏海市“全面完成政府隱性債務化解任務，市本級、海南區退出債務紅色預警等級”[18]。

據不完全統計，除上文中提到的內蒙古部分區域外，漯河、揚州、無錫、淮安、宿遷、瀋陽、南通、常州、咸陽、温州等地實現（超額）完成政府（隱性）債務化解年度目標/任務，主要集中在財力較強的江蘇省；湖北省咸寧市、隨州市實現村級債務（基本）清零；此外丹陽市、龍巖市債務風險等級下降，徐州市、蘇州市、咸陽市政府性債務風險等級保持在綠色區間。

地方政府應對舉措和總結分析

針對地方政府債務風險，各地政府工作報吿、預算執行報吿、國民經濟發展報吿中也有相關篇幅闡述從地方政府視角出發的應對舉措（體現在2023年計劃部分）。我們對相關表述同樣進行梳理，並做出總結分析。

一、省級政府層面

2023年各地針對化解政府債務風險存在着“開源”、“節流”兩大思路，分別即做大財政收入（債務率分母）或者控制/削減債務規模（債務率分子）：

（1）北京“強化跨週期、逆週期調節，統籌做好新增政府債務限額安排，…，加強專項債券項目儲備，做好專項債券融資收益平衡方案”[19]，福建“用好地方政府債券，充分發揮拉動有效投資作用”[20]，均體現出“開源”的思路，有助於做大財力、提升債務率分母；

（2）“節流”方面，各地表態在原則上存在共性，具體操作途徑上則體現出一定程度的因地制宜，例如湖南“督促市縣通過壓減一般性支出、盤活存量三資、資產證券化等方式，拓寬化債資金來源，完成化債任務”[21]，黑龍江“用好再融資、展期重組、週轉金等政策工具”[22]，四川“探索經營權轉化、資產資源轉化等化債路徑”[23]。貴州“爭取中央支持、金融機構展期降息、盤活資源資產等方式，推動各地將政府債務和隱性債務利息足額納入預算，…，爭取高風險建制市縣降低債務風險試點等政策支持，通過發行政府債券置換隱性債務，優化地方債務結構，降低債務成本”[24]，是2022年1月《國務院關於支持貴州在新時代西部大開發上闖新路的意見》（國發2號文）精神的反映，也對應着建制區縣隱債化解試點的渠道。吉林“縣級為主、市級幫扶、省級兜底，…，省級持續加大財力下沉，並重點向困難縣區傾斜”[25]，體現出2022年6月《關於進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》（國辦20號文）有關省級政府對區域債務風險負總責的原則。此外，多地提出與金融機構合作置換存量債務，優化債務結構、降低債務成本，對於分類推進融資平台公司市場化轉型也有所着墨。

二、省級以下政府層面

新的一年省級以下政府的整體化債思路與省級政府類似，且多為2022年回顧中涉及路徑的繼續延伸，操作上展現出更多細節並涉及到具體財務、評級指標以及區域重要性平台企業，目的高度統一為防止出現區域性、系統性金融風險：

（1）平台整合與市場化轉型方面，如隴南市“推動融資平台整合升級，打造市級總資產300億元以上、各縣區一定規模的綜合性國有資產運營集團公司”[26]，淮南市“支持市建發集團、產發集團、交控集團等做實做優做強，…，着力增強自我造血功能，提高市場化發展水平”[27]，曲靖市“推動市屬企業做大做強、力爭主體信用評級達AA+，發展壯大縣級投融資平台、力爭主體信用評級達AA”[28]，惠州市“支持國企資本運作，積極採取上市、發行債券等多種方式，引導和帶動社會資本共同發展”[29]；

（2）債務重組與置換方面，黔東南州“通過債務重組進一步緩債，採取資產證券化、政府和社會資本合作、產權交易等方式加快盤活存量項目資產”[30]，黔南州“緊盯整體‘守橙’、高風險‘退紅’目標，全力爭取國家和省債務風險等級降級試點，加強税源培植、債務置換和資產盤活”[31]，丹陽市“進一步鞏固‘脱紅轉橙’成果，…，經營性債務成本嚴控在6.5%以內”[32]，南通市“加快處置高成本存量債務，強化新增融資成本管控，推動債務綜合成本持續下降”[33]，南寧市“大力發展政府性融資擔保，以財政資金撬動銀行資金，使首府成為全區融資成本最低的城市”[34]；

（3）上級財政支持方面，青島市“增加對區市政府一般債務分配額度，督促區市建立健全政府債務償還機制”[35]，蘇州市“實現融資平台公司經營性債務總量、資產負債率‘雙管控’，實行鎮債縣管”[36]，張家口市“積極做好再融資債券的測算和爭取，通過再融資政策有效緩解債券資金還本壓力”[37]，淮安市“加大向上爭取力度，積極爭取一般債券、專項債券”[38]。

三、總結分析

對於城投公司來講，其償債來源大部分來自再融資和外部支持，尤其是當地政府部門的支持。歷史來看，不少地方的信用風險的化解和信用恢復均得益於政府的支持。比如在2015-2016年煤炭價格下跌帶來的山西煤炭債券風險，山西省政府以及相關監管部門多次召開投資者會議、出台相關支持政策來穩定市場情緒，恢復山西省煤炭企業的再融資；江蘇鎮江因為城投企業較多、債務負擔較重、流動性壓力大等問題，也曾一度出現再融資明顯收緊，後續鎮江政府和監管部門通過協調金融機構、規範融資等措施來穩定市場，對防範當地債務風險暴露起到了決定性作用；去年以來貴州和雲南的債務風險化解方案也有中央和地方政府方面的指導和政策的支持。所以我們認為在防範和化解地方政府債務和城投債務風險方面，各地政府的作用至關重要。建議中央和省級政府高度重視地方政府債務風險，落實省級政府對省內債務風險的責任，建立好定期的排查彙報機制，並建立相應的應急處置機制。尤其對於自身經濟財政實力較弱的地區，在當前地方債務率較高的情況下，中央層面加大支持力度尤為重要。

注：本文摘自：中金2022年2月24日已經發布的《從地方兩會看債務化解》

魯雁君  分析員  SAC 執證編號：S0080518080003；許豔  分析員  SAC 執證編號：S0080511030007  SFC CE Ref：BBP876