本文来自格隆汇专栏：中金研究，作者：鲁雁君 许艳

摘要

地方政府债务风险相关表述梳理

各地政府工作报吿、预算执行报吿以及国民经济发展报吿中2022年回顾部分，对于省级政府发行的地方政府债券，主要通过发行再融资债等缓解财政运行和到期压力；对于地方政府隐性债务仍维持“遏制新增、化解存量”的思路，其中北京、广东两个财力较强的区域已实现隐债清零，广西、河南、江苏、宁夏、青海、陕西、甘肃、天津8地政府公吿称超额完成全年隐性债务化解任务，显示部分中等或偏弱财力区域的隐债化解也有相当进展，但也存在因再融资能力限制隐性债务存量较少的因素。

省级以下政府针对隐性债务问题除存在共性的原则性表态外，具体侧重点有所不同，陇南、银川、许昌等地通过实施平台重组整合实现化债，常德、南京、温州等地主要推动存量高息债务置换、降低债务成本，芜湖、赣州等中等财力且尚有一定举债空间的区域着力扩大有效投资、提升地方财力，内蒙古多地争取上级财政支持以化解隐性债务取得了积极进展，其中鄂尔多斯市、呼伦贝尔市、乌海市、乌兰察布市完成年度化债任务，下属部分旗区实现债务风险等级下降甚至隐债清零。此外，漯河、扬州、无锡、淮安、宿迁、沈阳、南通、常州、咸阳、温州等地公吿完成年度化债目标，湖北省咸宁市、随州市已实现村级债务（基本）清零；丹阳市、龙岩市债务风险等级下降，徐州市、苏州市、咸阳市政府性债务风险等级保持在绿色区间。

地方政府应对举措和总结分析

各地政府工作报吿、预算执行报吿以及国民经济发展报吿中2023年计划部分，针对化解政府债务风险存在着“开源”、“节流”两大思路，前者如北京、福建等发达区域提到加强专项债券项目储备、充分发挥拉动有效投资作用，后者则包括压减一般性支出、盘活存量三资、资产证券化、再融资、展期重组、周转金、经营权转化、资产资源转化等化债路径，涉及湖南、黑龙江、四川等地。债务压力高企的贵州响应国发2号文精神，争取中央支持、金融机构展期降息、盘活资源资产以及高风险建制市县降低债务风险试点等，吉林强调省级兜底及持续加大财力下沉，反映国办20号文有关省级政府对区域债务风险负总责的原则。省级以下政府的化债举措主要归纳为推进平台整合与市场化转型、推动债务重组与置换、争取上级财政支持等类别。

对于城投公司来讲，其偿债来源大部分来自再融资和外部支持，尤其是当地政府部门的支持。我们认为在防范和化解地方政府债务和城投债务风险方面，各地政府的作用至关重要。建议中央和省级政府高度重视地方政府债务风险，落实省级政府对省内债务风险的责任，建立好定期的排查汇报机制，并建立相应的应急处置机制。尤其对于自身经济财政实力较弱的地区，在当前地方债务率较高的情况下，中央层面加大支持力度尤为重要。

风险

统计资料不完整。

正文

地方政府债务风险相关表述梳理

近期全国各省、自治区、直辖市以及各自下辖行政区域的2023年政府工作报吿陆续公布，结合此前已发布的预算执行报吿以及国民经济发展报吿，防范化解地方政府债务风险的相关内容被多次提及，显示其作为新的一年各地方政府的重要任务。我们对各地公吿中2022年回顾部分里的相关表述进行梳理。

一、省级政府层面

财政“紧平衡”背景下政府债务风险是地方政府防范的重点，其中又有政府债券和隐性债务的区别：

（1）政府债券有法定债务限额，受到同级人大通过的预算监督，各地通过发行再融资债券等形式维持财政正常运行，例如广西“发行政府再融资债券789.79亿元，有效缓释到期政府债务风险；支付政府债券利息313.8亿元，确保政府债券付息不出现逾期”[1]，河北“发行再融资债券792.8亿元，有效缓解了市县财政运行压力”[2]，重庆“发行再融资债券650亿元，缓释当期偿债压力”[3]；

（2）针对非政府债券形式存在的地方政府隐性债务（主要是融资平台债务，包括城投企业信贷、债券及非标等），各地秉持“遏制新增、化解存量”的一贯思路，其中部分区域披露了化债进展，例如北京“加快化解隐债，提前三个月完成中央提出的全域无隐性债务试点任务要求”[4]，广东“如期完成全域无隐性债务试点、全省存量隐性债务全部化解”[5]，显示部分财力较强的区域已实现隐债清零；此外广西、河南、江苏、宁夏、青海、陕西、甘肃、天津等8地超额完成全年隐性债务化解任务，显示部分中等或偏弱财力区域的隐债化解也有相当进展，但也存在因再融资能力限制隐性债务存量较少的因素。

二、省级以下政府层面

除5个计划单列市政府外，其余省级以下政府并无单独发行地方债券的权限，关于地方政府债务风险的表述主要针对隐性债务层面，但侧重点有所不同：

（1）陇南市“加快政府融资平台整合升级市场化转型发展，完成资产资源注入315亿元”[6]、银川市“297家市属国企重组整合为110家，统筹化解政府债务64.6亿元”[7]、许昌市“市属7家投资类国有公司整合为3家”[8]，体现推动平台重组整合的化债思路，一方面整合后平台数量减少，债务绝对量得到控制，另一方面新平台资产规模更大，有助于降低融资成本、节省利息支出；

（2）常德市“开展降息减债攻坚，推动存量高息债务置换，节约利息支出8.8亿元”[9]，南京市“持续压降债务成本，全市融资平台经营性债务平均年息接近五年期LPR，…，市本级5%以上高成本隐性债务已全部置换完毕”[10]，温州市“全面推进政府性债务降成本置换工作，全市政府性债务平均成本降至3.9%，每年节约利息约4亿元”[11]，主要通过与金融机构合作，推动存量高息债务置换、降低债务成本来进行化债；

（3）芜湖市“积极争取专项债项目，用好政策性开发性金融工具，推动重大项目实施”[12]，赣州市“争取政策性开发性基金、政府专项债、中央预算内投资、企业债、境外债的项目个数、资金规模、所占份额均列全省第一”[13]，显示出部分中等财力且尚有一定举债空间的区域扩大有效投资、提升地方财力的化债倾向；

（4）内蒙古多地自身财力不强、再融资能力有限，争取上级财政支持以化解隐性债务取得了积极进展，部分区域债务风险等级下降甚至已实现隐债清零，如鄂尔多斯市“政府隐性债务化解完成年度目标164%，…，市本级拿出90亿元真金白银支持旗区化解债务，…，准格尔旗、鄂托克旗成为全区首批隐性债务清零旗区，康巴什区、伊金霍洛旗退红”[14]，包头市“各类金融风险得到平稳处置，隐性债务余额和全口径债务率实现双降”[15]，乌兰察布市“争取自治区‘四个一批’化债贴息资金3.85亿元，完成政府隐性债务年度化解任务”[16]，呼伦贝尔市“分类推进旗市区政府债务有序降低风险等级，完成年度债务化解任务”[17]，乌海市“全面完成政府隐性债务化解任务，市本级、海南区退出债务红色预警等级”[18]。

据不完全统计，除上文中提到的内蒙古部分区域外，漯河、扬州、无锡、淮安、宿迁、沈阳、南通、常州、咸阳、温州等地实现（超额）完成政府（隐性）债务化解年度目标/任务，主要集中在财力较强的江苏省；湖北省咸宁市、随州市实现村级债务（基本）清零；此外丹阳市、龙岩市债务风险等级下降，徐州市、苏州市、咸阳市政府性债务风险等级保持在绿色区间。

地方政府应对举措和总结分析

针对地方政府债务风险，各地政府工作报吿、预算执行报吿、国民经济发展报吿中也有相关篇幅阐述从地方政府视角出发的应对举措（体现在2023年计划部分）。我们对相关表述同样进行梳理，并做出总结分析。

一、省级政府层面

2023年各地针对化解政府债务风险存在着“开源”、“节流”两大思路，分别即做大财政收入（债务率分母）或者控制/削减债务规模（债务率分子）：

（1）北京“强化跨周期、逆周期调节，统筹做好新增政府债务限额安排，…，加强专项债券项目储备，做好专项债券融资收益平衡方案”[19]，福建“用好地方政府债券，充分发挥拉动有效投资作用”[20]，均体现出“开源”的思路，有助于做大财力、提升债务率分母；

（2）“节流”方面，各地表态在原则上存在共性，具体操作途径上则体现出一定程度的因地制宜，例如湖南“督促市县通过压减一般性支出、盘活存量三资、资产证券化等方式，拓宽化债资金来源，完成化债任务”[21]，黑龙江“用好再融资、展期重组、周转金等政策工具”[22]，四川“探索经营权转化、资产资源转化等化债路径”[23]。贵州“争取中央支持、金融机构展期降息、盘活资源资产等方式，推动各地将政府债务和隐性债务利息足额纳入预算，…，争取高风险建制市县降低债务风险试点等政策支持，通过发行政府债券置换隐性债务，优化地方债务结构，降低债务成本”[24]，是2022年1月《国务院关于支持贵州在新时代西部大开发上闯新路的意见》（国发2号文）精神的反映，也对应着建制区县隐债化解试点的渠道。吉林“县级为主、市级帮扶、省级兜底，…，省级持续加大财力下沉，并重点向困难县区倾斜”[25]，体现出2022年6月《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》（国办20号文）有关省级政府对区域债务风险负总责的原则。此外，多地提出与金融机构合作置换存量债务，优化债务结构、降低债务成本，对于分类推进融资平台公司市场化转型也有所着墨。

二、省级以下政府层面

新的一年省级以下政府的整体化债思路与省级政府类似，且多为2022年回顾中涉及路径的继续延伸，操作上展现出更多细节并涉及到具体财务、评级指标以及区域重要性平台企业，目的高度统一为防止出现区域性、系统性金融风险：

（1）平台整合与市场化转型方面，如陇南市“推动融资平台整合升级，打造市级总资产300亿元以上、各县区一定规模的综合性国有资产运营集团公司”[26]，淮南市“支持市建发集团、产发集团、交控集团等做实做优做强，…，着力增强自我造血功能，提高市场化发展水平”[27]，曲靖市“推动市属企业做大做强、力争主体信用评级达AA+，发展壮大县级投融资平台、力争主体信用评级达AA”[28]，惠州市“支持国企资本运作，积极采取上市、发行债券等多种方式，引导和带动社会资本共同发展”[29]；

（2）债务重组与置换方面，黔东南州“通过债务重组进一步缓债，采取资产证券化、政府和社会资本合作、产权交易等方式加快盘活存量项目资产”[30]，黔南州“紧盯整体‘守橙’、高风险‘退红’目标，全力争取国家和省债务风险等级降级试点，加强税源培植、债务置换和资产盘活”[31]，丹阳市“进一步巩固‘脱红转橙’成果，…，经营性债务成本严控在6.5%以内”[32]，南通市“加快处置高成本存量债务，强化新增融资成本管控，推动债务综合成本持续下降”[33]，南宁市“大力发展政府性融资担保，以财政资金撬动银行资金，使首府成为全区融资成本最低的城市”[34]；

（3）上级财政支持方面，青岛市“增加对区市政府一般债务分配额度，督促区市建立健全政府债务偿还机制”[35]，苏州市“实现融资平台公司经营性债务总量、资产负债率‘双管控’，实行镇债县管”[36]，张家口市“积极做好再融资债券的测算和争取，通过再融资政策有效缓解债券资金还本压力”[37]，淮安市“加大向上争取力度，积极争取一般债券、专项债券”[38]。

三、总结分析

对于城投公司来讲，其偿债来源大部分来自再融资和外部支持，尤其是当地政府部门的支持。历史来看，不少地方的信用风险的化解和信用恢复均得益于政府的支持。比如在2015-2016年煤炭价格下跌带来的山西煤炭债券风险，山西省政府以及相关监管部门多次召开投资者会议、出台相关支持政策来稳定市场情绪，恢复山西省煤炭企业的再融资；江苏镇江因为城投企业较多、债务负担较重、流动性压力大等问题，也曾一度出现再融资明显收紧，后续镇江政府和监管部门通过协调金融机构、规范融资等措施来稳定市场，对防范当地债务风险暴露起到了决定性作用；去年以来贵州和云南的债务风险化解方案也有中央和地方政府方面的指导和政策的支持。所以我们认为在防范和化解地方政府债务和城投债务风险方面，各地政府的作用至关重要。建议中央和省级政府高度重视地方政府债务风险，落实省级政府对省内债务风险的责任，建立好定期的排查汇报机制，并建立相应的应急处置机制。尤其对于自身经济财政实力较弱的地区，在当前地方债务率较高的情况下，中央层面加大支持力度尤为重要。

注：本文摘自：中金2022年2月24日已经发布的《从地方两会看债务化解》

鲁雁君  分析员  SAC 执证编号：S0080518080003；许艳  分析员  SAC 执证编号：S0080511030007  SFC CE Ref：BBP876