本文來自格隆匯專欄：魯政委；作者：胡曉莉 華沅 魯政委等

中共中央、國務院於2022年12月14日印發《擴大內需戰略規劃綱要（2022－2035年）》。隨着我國經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段，人民對美好生活的嚮往增強，且國際環境的不確定性因素增多，此時擴大內需具有重要的戰略意義。

從擴大內需的方向來看，消費方面，一是提升衣食住行等傳統消費。其中，“健全住房公積金制度”是新提法。從新加坡經驗來看，可以將公積金用於購買特別債券，支持保障性住房投資，或允許購房者用公積金支付首付、房屋升級費用等。二是擴大服務消費。支持社會力量提供多層次多樣化醫療服務，將符合條件的互聯網醫療服務項目按程序納入醫保支付範圍等。

投資方面，一是加大製造業投資力度，鼓勵企業技術改造。創新完善製造業企業股權、債券融資工具。二是推進重點領域補短板投資，主要包括：交通、能源、水利、物流、生態、社會民生等基礎設施。三是佈局信息、融合、創新等新型基礎設施建設。適度超前佈局建設重大科技基礎設施。

從擴大內需的措施來看，一是在全國統一大市場框架下充分發揮各地區比較優勢，努力實現差異競爭、錯位發展，釋放區域協調發展的巨大內需潛力。其中，“差異競爭、錯位發展”是新提法。在差異競爭精神引領下，未來重要產業在全國範圍內的優化佈局是值得關注的重點。

二是提升供給質量。通過加快發展新產業新產品、促進傳統產業改造升級、加強標準質量品牌建設等增加高質量產品和服務供給。《綱要》提出建立重要產品快速審評審批機制，這對藥品、醫療器械等領域創新有重要意義。

三是健全現代市場和流通體系。改革的重點主要包括兩個方面：一是打破市場分割，健全統一的勞動力市場、土地市場。二是改革市場配置機制，提升配置效率，包括培育發展建設用地二級市場，探索增加混合產業用地供給，完善知識、技術、數據要素配置機制等。

四是深化改革開放。一是對可以依靠市場充分競爭提升供給質量的服務消費領域取消准入限制，擴大服務供給。二是深化投融資體制改革，鼓勵民間資本參與重大工程和補短板領域，持續優化政府投資結構。三是健全項目融資機制。有序推動基礎設施領域不動產投資信託基金健康發展。鼓勵金融機構依法合規提供更多直達實體經濟的金融產品和服務，提高股權融資比重。四是發揮對外開放對內需的促進作用。

五是促進共同富裕。一是以就業為抓手，優化初次分配格局，增加勞動者特別是一線勞動者勞動報酬。二是從財税制度、社會保障制度出發，健全再分配機制。三是健全各類生產要素參與分配機制。完善股份制企業特別是上市公司分紅制度。

六是提升安全保障能力。一是從糧食供應安全看，要確保口糧絕對安全，實現穀物、生豬基本自給，其他重要農副產品供應充足。二是從能源資源安全看，要推動頁巖氣穩產增產，提升頁巖油開發規模，引導和鼓勵社會資本進入油氣勘探開採領域。三是從供應鏈安全看，要推進製造業補鏈強鏈，鞏固拓展與周邊國家產業鏈供應鏈合作。

事件：2022年12月14日，中共中央、國務院印發《擴大內需戰略規劃綱要（2022－2035年）》（以下簡稱“《綱要》”）。

解讀：

黨的二十大報吿明確指出：“要堅持以推動高質量發展為主題，把實施擴大內需戰略同深化供給側結構性改革有機結合起來，增強國內大循環內生動力和可靠性，提升國際循環質量和水平。”為推動實施擴大內需戰略，中共中央、國務院於2022年12月發佈《擴大內需戰略規劃綱要（2022－2035年）》（以下簡稱“《綱要》”）。《綱要》全面系統地闡述了未來擴大內需的工作重點：一是擴大內需的方向，即消費與投資的重點方向；二是擴大內需的手段，包括推動城鄉區域協調發展、提高供給質量、健全現代市場和流通體系、深化改革開放、推進共同富裕和提升安全保障六個方面。本文將對以上內容做詳細解讀。

一、背景與目標

改革開放以來，我國國內市場逐漸發展壯大。當前我國國內生產總值超過110萬億元，已成為全球第二大商品消費市場。展望未來，我國還需要進一步擴大內需，促進發展更高水平的國內大循環。從內部環境來看，我國經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段，實施擴大內需戰略是滿足人民對美好生活嚮往的現實需要。從外部環境來看，國際環境深刻變化，要求我們實施擴大內需戰略，以自身的穩定發展有效應對外部風險挑戰。

實施擴大內需戰略機遇與挑戰並存，但機遇大於挑戰。當前，勞動力、土地、環境等生產要素趨緊，創新能力不能完全適應高質量發展要求，供需不均衡，城鄉區域差異大，財政金融等領域仍存在風險隱患。但要看到未來我們在擴大內需等方面仍具有較大潛力和優勢。《綱要》提出：“我國正處於新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化快速發展階段，與發達國家相比，在很多方面還有較大投資空間，投資需求潛力巨大。同時，中國特色社會主義制度優勢顯著，宏觀經濟治理能力持續提升，改革創新不斷孕育新的發展動力，全國統一大市場加快建設，商品和要素流通制度環境持續改善，我國生產要素質量和配置水平顯著提升，國內市場空間更趨廣闊。”

《綱要》圍繞全面建設社會主義現代化國家，從消費、投資、四個現代化、國內大循環、收入分配等方面提出2035遠景目標。圍繞遠景目標，分別從“十四五”時期主要目標和重點任務兩個層面入手，為擴大內需戰略的實施做了指引。

第一，鎖定五點主要目標。《綱要》提出了“十四五”期間的五個主要目標：一是促進消費投資、內需規模實現新突破；二是完善分配格局，內需潛能不斷釋放；三是提升供給質量，國內需求得到更好滿足；四是完善市場體系，激發內需取得明顯成效；五是暢通經濟循環，內需發展效率持續提升。

第二，聚焦三大重點任務。一是加快培育完整內需體系，培育由提高供給質量、優化分配格局、健全流通體系、全面促進消費、拓展投資空間等共同組成的完整內需體系。二是促進形成強大國內市場，推進新型城鎮化和城鄉區域協調發展釋放內需潛能，進一步做大國內市場規模。三是支撐暢通國內經濟循環，推進各種要素組合有機銜接和循環流轉，形成良性國內經濟循環，並以強大的國內經濟循環為支撐，着力推進高水平對外開放，打造國際高端要素資源“引力場”。

二、消費：全面促進，提質升級

最終消費是經濟增長的持久動力。《綱要》指出，順應消費升級趨勢，提升傳統消費，培育新型消費，擴大服務消費，適當增加公共消費，着力滿足個性化、多樣化、高品質消費需求。“順應”、“提升”、“培育”、“擴大”和“適當增加”反映了政策對不同類型消費的不同定位。

對於傳統消費，強調“提升”。傳統消費主要包括衣食住行等。

在居住消費方面，堅持“房住不炒”定位，提出健全住房公積金制度。《綱要》再次明確“堅持‘房子是用來住的、不是用來炒的’定位”，並“穩妥實施房地產市場平穩健康發展長效機制”、“穩地價、穩房價、穩預期”。值得關注的是，本次《綱要》新提出“健全住房公積金制度”，如參考對我國制度具有一定借鑑意義的新加坡公積金制度，我國住房公積金制度可以在公積金投資端與住房需求提取端進行完善。

從公積金投資端來看，新加坡中央公積金具有存貸分離、高存低貸、固定利率、封閉管理的特點。歸集資金除滿足住房需求提取外，主要用於購買政府特別債券，政府再以高於公積金存款利率和低於市場利率方式貸給建屋局（HDB）開發公共組屋或進行其他投資。從住房需求提取端來看，組屋購買者除可以支付購房貸款以外，還可以使用公積金支付首付款及印花税、律師費、組屋升級費用等相關税費，部分補貼也以公積金渠道進行發放。

在出行消費方面，重申推動汽車消費由購買管理向使用管理轉變，並提出便利二手車交易。公安部統計數據顯示，2020年末全國汽車保有量達到2.81億輛，首次超過美國（2.76億輛）。截至2021年末，我國汽車保有量更是進一步攀升至3.02億輛。隨着汽車存量的增加，二手車交易市場的發展空間也在擴大。

同時，《綱要》提出“推進內外銷產品同線同標同質”、“促進民族品牌加強同國際標準接軌”，並“打造一批區域消費中心”。

對於服務消費，強調“擴大”。服務消費包括文化和旅遊消費、養老育幼消費、醫療健康、教育服務、體育、家政等消費。美國經驗顯示，隨着人均收入水平的提高，服務消費在全部消費中的佔比總體呈現上升的趨勢，尤其是醫療、娛樂等服務消費增長較快。

順應消費結構升級的基本規律，《綱要》要求積極發展多種服務消費。在航空消費方面，釋放通用航空消費潛力。2019年我國人均航空出行次數為0.49次，而同期美國則達到了2.82次，根據《新時代民航強國建設行動綱要》中2035年我國實現人均航空出行次數超過1次的目標，此期間人均航空出行次數平均增速則需達到4.8%。

在醫療保健方面，深化醫藥衞生體制改革，完善公共衞生體系，促進公立醫院高質量發展。支持社會力量提供多層次多樣化醫療服務，鼓勵發展全科醫療服務，增加專科醫療等細分服務領域有效供給。“十四五”規劃提出“以公立醫療機構為主體、非公立醫療機構為補充”的醫療服務體系發展方向。隨着我國人口的日益老齡化，醫療保健服務需求有望快速上升，需要通過社會辦醫來擴大醫療服務供給，尤其是康復、護理等緊缺專科領域的服務供給。

對於新型消費，強調“培育”。醫療方面，積極發展“互聯網+醫療健康”服務，健全互聯網診療收費政策，將符合條件的互聯網醫療服務項目按程序納入醫保支付範圍。這將為互聯網診療的發展進一步打開空間。教育方面，做強做優線上學習服務，推動各類數字教育資源共建共享。平台經濟方面，健全新型消費領域技術和服務標準體系，依法規範平台經濟發展，提升新業態監管能力。

對於綠色低碳消費，強調“倡導”。《綱要》提出大力倡導綠色低碳消費，包括促進居民耐用消費品綠色更新和品質升級、大力發展節能低碳建築、加大政府對低碳產品採購力度等。因此，未來政府採購有望進一步向低碳產品傾斜，綠色家電補貼等政策也可能進一步出台。同時，《綱要》提出“加快構建廢舊物資循環利用體系，規範發展汽車、動力電池、家電、電子產品回收利用行業”。隨着我國新能源汽車保有量的增大，相關零部件的回收再利用或將在未來出現快速發展。

三、投資：優化結構，擴展空間

在投資領域層面，《綱要》分別圍繞製造業、重點領域、新基建三大板塊提出了具體的任務部署和要求。

第一，加大製造業投資力度，鼓勵企業技術改造。一是注重加大對傳統制造業轉型升級的投資力度，並不斷提升對先進製造業的投資，提高製造業供給體系質量和效率。加強制造業投資的用地、用能等要素保障。二是要加大製造業技術改造力度，支持企業應用創新技術和產品實施技術改造。政策層面上可以繼續通過設備更新改造專項再貸款政策支持企業進行技術改造。

第二，創新完善企業股權、債券融資工具。《規劃》提出：“創新完善製造業企業股權、債券融資工具。不斷創新完善製造業企業股權、債券融資工具，拓寬企業融資渠道。”在服務中小企業融資方面，當前國內已經推出了多項融資方案創新，未來，這種創新融資方式有望從中小企業拓展至整個製造業，充分利用好資本市場的職能，發揮好金融支持實體經濟的作用。2021年7月，工信部發布了《關於印發“十四五”促進中小企業發展規劃的通知》，提出促進中小企業直接融資，其中有提到“加強債券市場品種創新，穩步推進支持創新創業領域的公司信用類債券，完善中小企業債券融資增信機制。”同時，開發更多契合中小企業經營特點的債券品種。

在科創金融方面，通過科創金融創新金融服務模式，發展科創金融來幫助企業提高研發效率。從業務實踐來看，儀器設備信用貸款，知識產權質押融資、科技研發保險等金融工具的發展創新都極大地促進了中小企業研發融資。2022年11月21日，人民銀行等部門聯合發佈《上海市、南京市、杭州市、合肥市、嘉興市建設科創金融改革試驗區總體方案》(銀髮[2022]260號，簡稱“《總體方案》”)。《總體方案》不僅對金融機構提出了創新發展知識產權質押、股權質押、信用貸款等多種類科創金融信貸產品的要求，而且針對科技企業無形資產抵質押品的估值難、流轉難等問題提出了“技術收儲機制”的解決方案。同時，還提出了以“遠期共贏”利率定價機制解決銀行貸款還本付息要求與科創企業收入特徵不匹配問題的方案。《總體方案》還為科技創新企業提出了多項債券融資選項，其中包括多個創新類的債券品種，比如創業投資基金類債券、雙創孵化專項企業債券、雙創專項債券、長三角集合債券、雙創金融債券、創新創業公司債和私募可轉債等。除此之外，還會進一步探索發行科技型中小企業高收益債券。

第三，聚焦跨區域，推進重點領域補短板投資。重點領域主要包括：交通、能源、水利、物流、生態、社會民生等基礎設施。在交通領域，要重點關注區域間、城市羣間、省際間交通基礎設施建設，特別強調要圍繞城市羣、重點都市圈建立城際鐵路網及城市軌道等。在能源領域，要重點關注電力生產與輸送，優化煤炭產運結構，建設多能互補的清潔能源基地，構建新型電力系統，特別關注以沙漠、戈壁、荒漠地區為重點加快建設大型風電、光伏基地，如青海、寧夏、內蒙古等地。在水利領域，仍需關注跨區域的引調水工程，防洪大堤建設以及大型海水淡化設施建設等。在物流領域，重點關注“通道+樞紐+網絡”的現代物流運行體系建設，農產品產地倉儲保鮮冷鏈物流設施。在生態環保領域，重點關注重要生態系統保護和修復重大工程，生態保護補償制度。其中，生態保護補償涉及跨區域的生態環保責任、財力補償的劃分，對地方財力也會有影響。在社會民生領域，主要涉及醫療、教育、養老、嬰幼兒、文化、體育等基本公共服務領域的基礎設施完善，上述領域可能成為未來政府投資的重點方向。在推動公共服務均等化的背景下，特別需要關注公共服務的下沉，如縣級、鄉鎮醫療資源及設備、基層辦學、普惠性養老、縣級文化設施等。

第四，佈局信息、融合、創新等新型基礎設施建設。一是加快建設信息基礎設施，以大數據、人工智能為重點，進一步推動信息智能場景的運用。二是全面發展融合基礎設施，重點以數據與交通、能源、生態、水利等方面的融合建設。如新基建與交通物流、能源等領域深度融合，新基建與公共服務領域融合，大數據技術與物流領域深度融合等領域都取得了較好的進展。三是前瞻佈局創新基礎設施。《綱要》提出：“支持有條件的地方建設區域性創新高地，適度超前佈局建設重大科技基礎設施。”如北京、上海、粵港澳大灣區三大國際科創中心建設；以成都、重慶、武漢、西安為中心的區域性創新集聚區；山東省計劃到2027年，要在黃河流域率先建成區域科技創新中心，並打造成為全國重要的創新高地和科技創新策源地[1]。國家重大科技基礎設施則包括三類：一是專用設施，即特定學科領域的重大科學技術目標而建設的研究裝置；二是是公共實驗平台，為多學科領域的基礎研究、應用研究提供支撐性平台；三是公益基礎設施，主要為經濟建設、國家安全和社會發展提供基礎數據和信息服務。

四、協調發展：優化區域經濟佈局

第一，依託區域重大戰略打造內需增長極。我國有哪些區域重大戰略？自2019年黃河流域生態保護和高質量發展上升為國家戰略以來，我國的區域重大戰略所涉區域包括京津冀、長江經濟帶、粵港澳大灣區、長三角和黃河流域。在中心城市和城市羣成為承載發展要素的主要空間形式的發展階段，5大戰略地區將長期成為我國高質量發展、內需潛能釋放的主戰場。從戰略目標來看，可以分為兩個類型：

其一，三大創新引領的發展引擎。京津冀、粵港澳大灣區和長三角經濟基礎好、市場空間大、產業鏈供應鏈完備，以全國8%的國土面積，集聚了34%的人口、46%的GDP和81%的發明專利，創新源和動力源引擎作用不斷增強。未來，將持續投放和發展重點領域和關鍵環節的創新和產業要素，是《綱要》提出的“支持經濟發展優勢區域增強經濟和人口承載能力，提升創新策源能力和全球資源配置能力”的核心承載地。

其二，兩大生態優先的發展樣板。一是長江經濟帶，一方面是沿海向內地產業轉移的核心區域，又有長江黃金水道、中歐班列、西部海路新通道等大通道戰略的疊加；另一方面“共抓大保護、不搞大開發”是不變的戰略導向，2022年長江辦印發《長江經濟帶發展負面清單指南（試行）》明確了禁止在合規園區外新建、擴建鋼鐵、石化、建材等高污染項目等要求，進一步加大了對產業發展的生態管控力度。二是黃河流域，《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》中明確提出“不盲目追求經濟總量，…把經濟活動限定在資源環境可承受範圍內”。因此，黃河流域產業佈局必須要審慎研究以“水資源”作為最大剛性約束的發展前提，將生態保護放在關鍵位置。此外，目前來看國家對生態功能區的轉移支付是沿黃省區的重要資金來源。《支持引導黃河全流域建立橫向生態補償機制試點實施方案》於2020-2022年開展試點建立流域生態補償標準核算體系，山東與河南、四川與甘肅等地陸續簽訂了橫向生態補償的協議，未來或將進一步提升市場資本的參與度，探索排污權、水權、碳排放權交易等橫向生態補償機制。

第二，推動區域協調發展完善內需增長空間格局。不同區域產業佈局同質化，可能帶來過度競爭、資源分配效率不高等問題，是導致產業核心競爭力不強和企業成本高企不下的重要因素之一，尤其是部分地區在承接東部地區產業轉移的過程中“招商為先、項目為王”，並未充分發揮區域產業發展的比較優勢。《綱要》提出“在全國統一大市場框架下充分發揮各地區比較優勢，努力實現差異競爭、錯位發展，釋放區域協調發展的巨大內需潛力”。“差異競爭、錯位發展”的表述是新提法，相較於過去的“合理分工、優勢互補”，更加強調各區域之間的差異化發展引導；而全國統一大市場框架恰為資源要素從區域內部流動向區域間合理配置提供了有利條件，是促進全國範圍內的良性競爭的重要保障。

具體來看，《綱要》提出“深入推進西部大開發、東北全面振興、中部地區崛起、東部率先發展，支持欠發達地區、革命老區等特殊類型地區加快發展，加大對民族地區發展支持力度”。總體上，2013-2021年西部、東北、中部、東部地區生產總值分別年均增長7.7%、4.7%、7.5%和7.0%，中西部地區發展速度領先於東部地區，東北地區資源型地區轉型仍待發力。此外，先前也已有眾多文件對不同地理區位和資源類型地區的產業佈局進行指引：例如，2022年3月《關於促進製造業有序轉移的指導意見》提出在區域上，勞動密集型產業重點向中西部、技術密集型產業向中西部和東北地區中心城市、省域副中心城市轉移，欠發達地區、革命老區等特殊類型地區承接特色產業等；在方式上，有產業鏈供應鏈上下游對接合作、區域間產業轉移合作、科技成果跨區域轉移合作等3種模式。《“十四五”特殊類型地區振興發展規劃》提出對欠發達地區（以工代賑、消費幫扶）、革命老區（特色產業、紅色文化）、邊境地區（特色村鎮）、生態退化地區（生態治理、生態補償）、資源型地區（因地制宜培育接續代替產業）和老工業城市（做強做精支柱產業，認定工業遺產）等6類地區的發展指引，以期實現鞏固拓展脱貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，推動人口經濟和資源環境實現動態平衡。

結合《綱要》在後文進一步指出的“發揮各地區比較優勢，優化區域分工協作格局”和“支持引導中西部和東北地區依託資源要素稟賦，在充分考慮資源環境承載能力基礎上承接國內產業梯度轉移…加強對重大生產力佈局的統一規劃和宏觀指導，防止盲目投資和重複建設”，未來各部門或各地區或將持續完善和出台產業鼓勵、准入和負面清單等政策文件，以優化全國層面的生產力佈局。

此外，《綱要》還提出“健全區際利益補償等促進區域協調發展機制”，這是縮小區域發展差距、促進區域要素統籌的應有之義。2018年《中共中央 國務院關於建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》中便提出要建立“跨區域、跨流域”的橫向生態補償機制，包括跨省流域橫向生態補償、糧食主產區與主銷區之間的利益補償機制，以及資源輸出地和輸入地之間的利益補償機制。從各地實踐來看，除了前文提到的黃河全流域生態補償機制外，《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》也提出“區域生態補償機制更加完善，生態環境質量總體改善”。2021年珠三角所在的廣東省向其省內河流上游省區累積支付15.65億元的省際流域補償資金等。

五、供給：提高質量，引領需求

《綱要》總體要求是打通循環堵點、消除瓶頸制約，滿足現有需求，引領創造新需求，推動供需在更高水平上實現良性循環。為此，需要做好三方面的工作。一是加快發展新產業新產品；二是改造升級傳統產業；三是加強標準質量品牌建設。

5.1 加快發展新產業新產品

加快發展新產業新產品的主要抓手是創新。在發揮創新引領產業發展方面，《綱要》重點列舉了五個着力點。

一是要實現科技高水平自立自強。具體措施包括加強產學研協同，加強科學研究與市場應用的有效銜接，尤其是注重發揮企業科技創新主體作用。

二是壯大戰略性新興產業，推動先進製造業集羣發展。重點產業包括信息技術產業、生物醫藥產業、前沿新材料、重大工程裝備、數字創意產業等。

三是加強創新產品應用，要求要創造有利於新技術快速大規模應用和迭代升級的獨特優勢，完善激勵和風險補償機制；建立重要產品快速審評審批機制。重要產品快速審評審批機制對於鼓勵藥品和醫療器械創新尤為重要。

四是推動數字產業化和產業數字化。重點在社會、政府，企業三個層面提升數字化治理水平。建立完善跨部門跨區域的數字資源流通應用機制，強化數據安全保障能力。加快數據資源開發利用及其制度規範建設。

五是重視激發人才創新活力。完善人才培養機制和人才評價體系，重點加強創新型、應用型、技能型人才隊伍建設。

5.2 促進傳統產業改造升級

一是要發展現代農業。重點工作包括：優化農業生產的區域佈局；優化農業生產結構；加強高標準農田建設；推動畜牧業轉型升級；推進水產綠色健康養殖；推進農業機械化和農機裝備智能化。

根據糧農組織2019年數據，我國農業GDP佔比約為7.5%，而農業人口占比高達22%；而同為東亞國家的日本和韓國農業GDP佔比分別為1.0%和1.7%，農業人口占比僅為3%和4.8%。按2019年的三國GDP和人口數據測算，我國農業人口人均產值約為3433.2美元/人，而日本和韓國農業人口人均產值分別為13701.6和11096.2美元/人，約為我國的4.0倍和3.2倍。在當前我國勞動年齡人口下降的背景下，提升農業效率有助於進一步釋放農業就業人口，推動農業就業人口向第二、三產業轉移，實現國內勞動力在產業佈局上的優化。

我國地域廣闊，各地情況千差萬別，這導致我國農業現代化建設不能用同一套模板，走同一條路徑。需要立足區域資源稟賦、產業特色，分區域、分類型培育一批樣本，探索差異化、特色化的農業現代化發展模式。所以要求我們要進行優化區域佈局和農業生產結構。

二是要推進製造業高端化、智能化、綠色化。實現路徑包括：促進數據、人才、技術等生產要素在傳統產業匯聚；推動生產方式向柔性、智能、精細化轉變；構建多層次資源高效循環利用體系。對於再製造產業，《規劃》提出要規範發展。

三是優化區域產業產能佈局。重點是支持石化化工、鋼鐵等重要基礎性產業向中西部和東北地區轉移。不斷完善產業結構調整指導目錄、西部地區鼓勵類產業目錄等，支持引導中西部和東北地區依託資源要素稟賦，在充分考慮資源環境承載能力基礎上承接國內產業梯度轉移。優化區域產業產能佈局的工作安排與推動區域協調發展相呼應。新發展階段，要求我們要貫徹新發展理念，構建新發展格局。綠色發展已經成為我們發展產業需要堅持的一個重要理念。這要求我們在進行產業規劃時，需要更多的考慮當地環境容量。目前，綠色發展理念對產業的影響已經在效益上得到體現。

以鋼鐵行業為例，自2018年以來，受能耗、環保等要求提升的影響，東部地區鋼鐵企業盈利能力相比中西部出現了一定程度的弱化，毛利率已經落後於中西部地區。在這種發展形勢下，將高耗能、高碳排產業向環境承載力更強、人口密度更低、清潔能源豐富的中西部遷移已經具備經濟效益，能夠進一步提升我國資源優化配置效率。

另外，從區域產業承載壓力來看，當前東部地區省份承接的鋼鐵產業壓力明顯高於底部地區，單位區域面積對應的鋼鐵產量更大，從疏解地區產業承載壓力的角度，也有必要將鋼鐵這類高污染、高能耗產業向承載能力更強的中西部地區遷移。

四是推動生產性服務業向高端延伸。促進製造業由提供“產品”向提供“產品+服務”轉變，延伸價值鏈。具體實現路徑是鼓勵製造業拓展研發設計、供應鏈協同、系統解決方案、柔性化定製、全生命週期管理等增值服務。支持智能製造、流程再造等領域新型專業化服務機構發展。發展研發、設計、檢測等生產性服務外包，鼓勵電子商務等服務業企業向製造環節拓展。

從特定產業鏈的價值分佈來看，高附加值環節主要分佈在產業鏈的首位兩端，包括研發、設計、檢測、渠道、售後服務等環節。中端製造業附加值相對偏低，而這正是我國當前的製造業重心。從產業鏈視角來看，實現產業升級的一條路徑便是延伸產業鏈向兩端的高附加值進行垂直延伸。由於製造業在特定產業有過長期深耕經驗，因此，對產業特性和技術較為熟悉，通過垂直延伸，實現產業升級的概率相對來説也能夠更高。

5.3 加強標準質量品牌建設

一是建立健全全國統一的強制性國家標準體系。具體包括構建現代農業全產業鏈標準體系，完善製造業高端化標準體系，動態調整消費品安全標準體系，健全旅遊、養老、商貿流通等服務業標準體系。

二是持續提高產品和服務質量。具體措施是進行安全監管、質量分級、質量認證、產品追溯、標識管理等。

三是實施商標品牌戰略。打造中國品牌，培育和發展中華老字號和特色傳統文化品牌，宣傳推介國貨精品。

六、流通：健全現代市場和流通體系

健全的現代市場和流通體系是聯結生產和消費的重要環節。完善健全的市場，可以充分利用市場的力量實現資源的有效配置，減少行政體制管理下的尋租空間，為生產者提供公平的競爭環境，為消費者提供多元的市場選擇。而高效的流通體系則可以更加有效地實現各個市場的聯結，促進供需對接，推動經濟的發展。

在健全現代化市場方面，改革的重點主要包括兩個方面：打破市場分割，健全統一市場；改革市場配置機制，提升配置效率。改革分別從要素市場以及商品市場兩個部分展開。

在要素市場方面，具體從勞動力要素、土地要素和知識、技術、數據要素三個方面展開。

對於勞動力要素而言，通過“建立協調銜接的勞動力、人才流動政策體系和交流合作機制”來保證勞動力有序流動，促進人才市場的全國打通。同時，政策提出“推動公共資源由主要按城市行政等級配置向主要按實際服務管理人口規模配置轉變。”這體現了以人為本的城鎮化，是促進公共服務均等化的重要制度保障。

對於經營性土地要素而言，在一級市場方面，《綱要》提出“健全城鄉統一的建設用地市場，合理調節土地增值收益。”近年來，我國農村集體經營性用地入市試點持續推進，本質上就是為了破除過往城鄉建設用地分割的局面，使得農村居民可以更多分享土地增值收益，提高農村居民財產性收入水平。2020年中辦、國辦近日印發的《關於調整完善土地出讓收入使用範圍優先支持鄉村振興的意見》提出，到“十四五”末，土地出讓收益用於農業農村比例達到50％以上。將土地出讓收益更多用於農業農村是調節土地增值收益的重要手段，有助於城鄉協調發展。同時，《綱要》提出“探索建立全國性的建設用地指標和補充耕地指標跨區域交易機制。”過往建設用地指標一般以省為單位進行規劃。許多發達地區經濟效率較高，但是土地面積較少，發展受土地要素制約。建立全國性建設用地指標、補充耕地指標跨區域交易機制可以實現土地要素市場的“全國一盤棋”。配合土地指標獎勵等激勵機制實現土地要素效率最大化。

在市場化配置方面，《綱要》要求“加快培育發展建設用地二級市場，推進產業用地市場化配置，推動不同產業用地類型合理轉換，探索增加混合產業用地供給。”我國部分城市的用地結構存在着工業用地過高、住宅用地過低等情況。然而，由於產權問題、城市規劃等原因，產業用地類型轉換目前仍存在着較多的法律限制，用地類型轉換後的土地增值收益分配機制也仍不成熟。發展建設用地二級市場可以通過市場配置來優化用地結構，同時利用市場為土地定價。《綱要》還提出“完善城鄉基準地價、標定地價的制定與發佈制度，逐步形成與市場價格掛鈎動態調整機制。”當前，城鄉基準地價、標定地價更新週期長，且與市場價格聯動較少，無法反應土地真實價值，價格的信號效應不足。未來，進一步優化價格制定與發佈機制，與市場價格聯動程度加深，才能夠進一步發揮市場對土地要素價格的引領和指導作用。

對於知識、技術、數據要素而言，在統一市場方面，要求“建立健全高等學校、科研機構、企業間創新資源自由有序流動機制。建設國家知識產權和科技成果產權交易機構。”通過制度使得知識、技術等要素可以在高校、科研機構和企業之間自由流動，促進知識、技術的落地轉化。同時，建設國家知識產權和科技成果產權交易機構，可以更好地為知識產權定價，促進供需結合，提升效率。在要素市場化配置方面，重點在於制度改革。一方面，優化科技成果的分配，包括科技成果使用權、處置權、收益權改革，完善職務科技成果轉化激勵機制等，來提高科研人員的積極性。另一方面，對於發展相對早期的數據市場，通過“建立數據資源產權、交易流通、跨境傳輸、安全保護等基礎制度和標準規範”，為後續數據市場發展奠定基礎。

對於商品市場而言，強調公平競爭、高效規範。一方面，要求對各類所有制企業平等對待；在能源、鐵路、電信、公用事業等行業競爭性環節市場化改革，本質上都是為了鼓勵公平競爭，引入更多市場參與者，提高市場效率。同時，要求持續加強改進反壟斷和反不正競爭執法，保證市場競爭機制的有效性。另一方面，要求合理劃分不同層級政府市場監管事權，構建跨區域市場監管機制。通過監管事權的優化來避免地方保護主義對統一市場的影響。

現代流通體系主要從優化商貿體系和發展現代物流體系出發。通過發展智慧商圈、便民生活圈，便利居民購物消費。同時，還要求加強縣域商業建設，建立完善農村商業體系。在發展現代物流體系方面，通過完善物流網絡，應用最新的網絡技術，來實現公路、鐵路、水路、航空運輸的多維聯動。在國內物流之外，加厚加密國際運輸網絡、提高運輸效率，佈局海外倉儲物流也能為我國商品走出去，國外商品引進來暢通渠道，助力國內國際雙循環。

七、配套改革：消費、投融資與營商環境

在配套制度層面，《綱要》主要對促進消費體制機制，投融資體制改革、優化營商環境等方面提出了具體的改革要求。

第一，以釋放服務消費潛力為重點，完善促進消費體制機制。重點領域涉及服務消費領域、自然壟斷服務領域、教育、文化、衞生等領域。對於服務消費領域，放寬准入限制。《綱要》提出：“實施寬進嚴管，對可以依靠市場充分競爭提升供給質量的服務消費領域取消准入限制。”此舉將在服務消費領域進一步落實“放管服”改革，有利於擴大服務消費供給。根據國務院辦公廳於2022年1月發佈的《關於全面實行行政許可事項清單管理的通知》（國辦發〔2022〕2號），明確：“各地區、各部門要嚴格落實清單之外一律不得違法實施行政許可的要求，大力清理整治變相許可。”未來或將在服務消費領域對行政許可程序等進一步簡化。從名單來看，可以考慮在人力資源領域，生活垃圾處理等服務消費領域放寬准入限制或簡化准入流程。對於自然壟斷服務領域，放寬上下游服務業准入門檻。將有利於電力公共服務、油氣產品銷售行業的發展。對於教育、衞生等民生領域，推進事業單位改革，主要是基於事業單位類型進行的一系列改革，即對承擔行政職能的，逐步將其行政職能劃歸行政機構或轉為行政機構；對從事生產經營活動的，逐步將其轉為企業；對從事公益服務的，繼續將其保留在事業單位序列、強化其公益屬性。今後，不再批准設立承擔行政職能的事業單位和從事生產經營活動的事業單位。[3]事業單位改革將更有利於政企分開，提升經營性事業單位的管理效率，逐步將其改製為市場化企業。此外，相應地對於其人員編制進行調整，明確不同層級政府的職責，進而完善政府對事業單位的投入機制。

第二，投融資體制改革將分別從擴大民間投資、政府投融資等角度入手。從擴大民間投資來看，根據國家發改委披露數據顯示，自2012年有民間投資統計口徑以來，全國民間投資佔整體投資比重始終保持在55%以上，是投資的主力軍。[4]根據《綱要》，一是要發揮政府資金引導帶動作用，引導民間資本參與新型基礎設施、新型城鎮化、交通水利等重大工程和補短板領域建設；二是鼓勵民營企業增加研發投入，推動設備更新和技術改造，擴大戰略性新興產業投資，提高自主創新能力，掌握擁有自主知識產權的核心技術；三是鼓勵和引導非國有資本投資主體通過參股控股、資產收購等多種形式，參與國有企業改制重組。

從政府投融資來看，一是持續優化政府投資結構，加大對補短板領域支持力度；二是有序推動基礎設施領域不動產投資信託基金健康發展，通過多種方式盤活存量資產，形成存量資產和新增投資的良性循環；三是規範有序推進政府和社會資本合作。

第三，完善投資管理、健全項目融資機制。在投資管理方面，投資管理主要以審批制度改革為主，包含完善審批流程、制度間銜接、法規制度等，結合信息技術優化投資審批流程。同時，從項目監管來看，通過投資審批數據部門間共享，更能加強投資項目的事中事後監管。在項目融資機制方面，鼓勵金融機構依法合規提供更多直達實體經濟的金融產品和服務。健全政府性融資擔保體系。增強資本市場對實體經濟的融資功能，提高直接融資特別是股權融資比重。擴大債券融資規模，推進債券市場互聯互通。

第四，為吸引高質量外資，進一步優化國內營商環境。根據《綱要》，未來我國營商環境優化的着力點主要集中在：深化“放管服”改革、健全現代產權制度、完善社會信用體系三個方面。其中，在健全現代產權制度方面，“加強數據、知識、環境等領域產權制度建設，完善自然資源資產產權制度和法律法規。”這表明，伴隨數字經濟和數字貿易發展，全球對數字要素保護訴求與日俱增，加強數據產權制度建設有助於提升我國在數字經濟領域的國際競爭力。

八、對外開放：引資與引智

《綱要》指出：“發揮對外開放對內需的促進作用”。對於開放型經濟體而言，充分利用外部市場和資源有助於激發內需潛力，具體而言：

第一，對外開放有助於激發國內創新需求。在改革開放初期，外商直接投資有效緩解了我國建設資金不足的問題，並對我國產生一定的技術外溢效應。伴隨我國人均國民總收入突破1萬美元，我國更加強調吸引“高質量”外商直接投資。《綱要》指出：“鼓勵外商投資中高端製造、高新技術和現代服務產業。”通過在高技術含量的製造業和服務業領域引入外資，實現“促進引資與引智更好結合”，以激發我國創新需求。

第二，對外開放有助於激發國內需求潛力。對外開放有助於提振經濟發展，提升居民收入，進而拉動消費。目前，東部沿海地區已成為我國對外開放的“高地”，也是拉動我國消費增長的“領頭羊”。中西部地區對外開放程度仍有待提升，其消費潛力也有待進一步開發。《擴大內需戰略規劃綱要（2022-2035年）》強調：“建設好各類開發開放平台和載體，加快培育更多內陸開放高地。”這將有助於提高內陸地區居民收入水平，進而激發當地消費需求。

九、共同富裕：就業、分配與慈善

此次《綱要》再次提出“紮實推動共同富裕，厚植內需發展潛力”的政策要求。共同富裕與收入分配格局緊密聯繫，而收入分配將直接影響到個人可支配收入情況，進而影響到居民需求。

第一，以就業為抓手，優化初次分配格局。一是提升就業質量增加勞動者勞動收入。就業是居民收入的基本保證，高質量就業是紮實推進共同富裕的基礎，因此，就業優先戰略的實施尤為重要，包括提升就業技能，加快培育新興產業及其帶動的就業崗位、關注農民工就業及工資性收入等。二是提高勞動報酬在初次分配中的比重。《綱要》提出量化指標：“堅持居民收入增長和經濟增長基本同步、勞動報酬提高和勞動生產率提高基本同步。”由此來看，勞動者報酬有望提高，有利於提高基層勞動羣眾的收入水平，進而拉動中、低收入水平的消費需求。此外，《綱要》提出：“實施漸進式延遲法定退休年齡。”這有利於緩解人口老齡化下勞動力供應減少的壓力。三是健全各類生產要素參與分配機制。一方面，以知識價值為導向，優化科技人才薪酬，創新要素分配，旨在更好地推動科技事業的發展。另一方面，通過探索通過土地、資本等要素使用權、收益權增加中低收入羣體要素收入，進而釋放其潛在需求。四是擴大中等收入羣體規模。在制度建設方面，《綱要》提出：“通過開展示範區建設等，探索紮實推動共同富裕的有效路徑。”如浙江省現行探索共同富裕示範區，未來試點區域有望繼續擴大。在就業方面，對高職院校畢業生、技能型勞動者、農民工等羣體穩定增收，通過創業扶持、財税優惠政策鼓勵勤勞致富，提高中等收入羣體規模。五是增加居民財產性收入。完善股份制企業特別是上市公司分紅制度。完善股票發行、信息披露等制度，推動資本市場規範健康發展。創新更多適應家庭財富管理需求的金融產品，增加居民投資收益。

第二，從財税制度、社會保障制度出發，逐步健全再分配機制。從財税制度來看，一是加大收入分配調節力度，主要改革税種可能是收入分配效應較大的直接税，如個人所得税、遺產税、房產税等。二是加強税收監管，如加強税收徵管及新興行業的税收監管，特別是電商直播、數字經濟相關產業。三是加強基本公共服務均等化，特別是在基層公共服務的提供與基礎設施的建設方面。四是完善轉移支付，主要針對落後地區，由於其財力自身能力較弱，需要較大規模的轉移支付對其公共服務等進行財力支撐。五是增加社會民生領域投入，目前我國財政支出結構已逐步向民生類支出傾斜，未來仍將延續該支出結構的調整方向，同時對教育支出進行結構調整，增加基層教育支出。從社會保障制度來看，社會保障的完善有助於減少居民消費的後顧之憂，提升居民消費意願，尤其是激發低收入羣體的消費需求。《綱要》提出：“推進基本養老保險由制度全覆蓋到法定人羣全覆蓋，完善靈活就業人員參加職工社會保險制度。發展企業年金、職業年金，規範發展第三支柱養老保險。……實現企業職工基本養老保險全國統籌。”

第三，以慈善為核心，發揮第三次分配作用。引導各主體積極參與公益慈善事業，旨在加強第三次分配的調節作用。目前我國捐贈數額與GDP比例屬於偏低水平，同時相關政策在第三次分配中作用有限，對於共同富裕下對高收入羣體的捐贈、幫扶的激勵作用有限。因此，配套制度的完善、政策的引導、志願服務體系的健全將更有助於我國公益慈善事業的發展與慈善意識的提高，進而發揮第三次分配作用。其中，為了更好地激勵及約束個人行為，《綱要》提出：“探索建立文明實踐積分銀行，將志願服務活動、踐行文明行為等納入積分管理，促進形成志願服務良好社會氛圍。”

十、安全保障：糧食、能源與產業鏈

伴隨國內外不確定因素多增，安全在經濟發展過程中的重要性日益上升。《綱要》強調：“把安全發展貫穿擴大內需工作各領域和全過程”。目前，我國在糧食、能源和戰略性礦產資源供應安全有進一步強化的空間，供應鏈有待“補短板，鍛長板”。具體而言：

第一，從糧食供應安全看，《綱要》強調：“確保口糧絕對安全、穀物基本自給。……實施重要農產品保障戰略，實現生豬基本自給、其他重要農副產品供應充足。”2022年6月農業農村部副部長鄧小剛表示，中國已做到穀物基本自給、口糧絕對安全。儘管我國水稻、玉米、小麥等主糧自給率較高，但以大豆為代表的蛋白飼料自給率仍有待提升。2021年我國大豆自給率不足15%，大豆供應面臨“卡脖子”風險[5]。

第二，從能源資源安全看，《綱要》強調“增強國內生產供應能力”。烏克蘭危機暴露了全球能源供應體系的不穩定性，這對我國能源資源安全提出了更高的要求。以原油為例，我國原油對外依存度逐漸攀升，由1995年的-3.6%上升至2021年的73.8%。因此，《綱要》提出推動頁巖氣穩產增產，提升頁巖油開發規模，引導和鼓勵社會資本進入油氣勘探開採領域。根據鄒才能等（2021）[6]，我國是北美之外最大的頁巖氣生產國，2020年全國實現頁巖氣產量200×108m3。通過加快對於埋深3 500～4 000 m頁巖氣資源的開發，2025年全國頁巖氣年產量可以達到300×108 m3。

第三，從供應鏈安全看，《綱要》強調：“推進製造業補鏈強鏈”。在中美貿易摩擦、疫情和烏克蘭危機等多重因素的疊加影響下，全球供應鏈穩定性下降，我國供應鏈安全有待進一步強化。《綱要》強調：“鞏固拓展與周邊國家產業鏈供應鏈合作，共同維護國際產業鏈供應鏈穩定運行。”這順應了全球供應鏈“近岸化”趨勢。2022年RCEP協定正式生效，這也有助於我國與東盟等周邊國家的供應鏈合作，保障供應鏈安全。