本文來自格隆匯專欄：中信證券研究，作者：楊帆 於翔 劉春彤

2021年10月23日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議通過《關於授權國務院在部分地區開展房地產稅改革試點工作的決定》，房地產稅區域試點政策料將與近期落地。我們判斷，未來房地產稅試點政策改革方向或包括完善徵管制度、取消新老劃斷政策以拓寬稅基、適度調整稅率、設置房產市值評估比例、首套房免徵與人均免徵面積等。房地產稅試點工作預計將採用一次授權、分批執行的思路推進。試點城市將考慮全國區域統籌佈局，名單或將與今年年底公佈，而徵收工作預計將分批次落地，上海、重慶、深圳、海南料將成爲首批試點徵收區域。而若後續開展全國性房地產稅立法與徵收工作，假設房產市值評估比例爲70%，預計全國房地產稅收入範圍約爲380億元至5600億元，難以替代土地出讓收入。

▍作爲房地產長效機制的重要一環，房地產稅的徵收勢在必行。

2018年，中共中央、國務院決定實施房地產長效機制。圍繞穩地價、穩房價、穩預期的政策目標，堅持“房住不炒”的核心思路，逐步建立了人、房、地、錢四位一體的聯動新機制。房地產長效機制的主要政策抓手包括增加保障性住房供給、形成租售並舉的住房格局、推廣共有產權房及徵收房地產稅等。一方面，房地產稅能夠有穩定房地產市場，合理調控房地產價格，促進房地產與實體經濟均衡發展。另一方面，土地財政難以爲繼，房地產稅可爲地方政府提供穩定稅源，有助於緩解央地財權事權不匹配現象。2021年10月23日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議通過《關於授權國務院在部分地區開展房地產稅改革試點工作的決定》，房地產稅區域試點政策料將與近期落地。

▍全國性房地產稅穩字當先，區域性房地產稅試點先行。

2018年全國人大將房地產稅立法工作列入五年規劃，而截至目前，房地產稅法仍未被列入2021年立法計劃。房地產稅一直沒有進入立法審議程序，說明相關調研及前期論證工作尚未完結。一方面，我國房產信息不充分和不完整的問題仍然存在，仍有不動產未登記在冊，同時尚未建立有效的房產價值評估機制；另一方面，目前我國面臨的形勢錯綜複雜，不穩定性、不確定性顯著上升，房地產稅的全面推廣可能引發房價大幅下跌，進而導致系統性風險的發生。此次《決定》授權國務院在部分地區開展房地產稅改革試點工作，明確了下一階段區域性房地產稅試點將會是政策推進的主線。

▍此前我國持有環節的房地產稅僅在滬渝兩地小範圍試點，由於新老劃斷等制度設計原因徵繳力度過低，難以達到房地產長效機制的要求。

一般狹義的房地產稅指保有環節的房地產稅，目前僅上海和重慶兩市在2011年啓動了改革試點。上海市實行新老劃斷政策，僅向新購房屋徵收房產稅，存量房源不徵收。稅率爲0.4%、0.6%兩檔，按住房市場交易價格的70%徵收。同時上海對本地居民家庭實行首套房免徵及人均60平方米的免稅面積政策。而重慶房地產稅徵收對象主要是獨棟住宅與新購高檔住房，免徵面積分別高達每戶180/100平方米，應稅稅率爲0.5%-1.2%。2020年上海/重慶房地產稅分別僅199億/72億元，佔地方總稅收比重僅3.4%/5%。而房地產稅收入包含相當大比例的經營性房屋房地產稅收入，個人住房房地產稅收入佔比實際更低。滬渝兩地試點效果十分有限，一方面房地產稅收入規模小，遠不足以作爲地方的主體稅種；另一方面政策對房價影響並不顯著。

▍此前滬渝兩地房地產稅試點政策存在一定製度缺陷，《決定》要求國務院及時總結試點經驗，我們認爲其缺陷或是未來政策改革方向。滬渝兩地房地產稅徵收效果不及預期的根本原因，是試點政策存在一定製度缺陷：

• 徵管制度不完善：試點房地產稅徵收主要依靠納稅人自行申報，兩地尚未出現針對偷逃稅現象的處罰案例，房地產稅試點徵收本質上旨在制度宣傳與形成共識。

• 徵稅稅基較窄的同時稅率較低：爲了減輕納稅人的牴觸情緒，同時減少徵管成本，上海市主要針對新購買房屋徵稅，而重慶市主要針對別墅和高檔公寓徵稅，開徵範圍有限。稅率方面，上海市設置0.6%和0.4%兩檔稅率，但同時按照市場價格的70%徵收，實際稅率僅0.42%和0.28%。重慶採用0.5%、1%、1.2%三檔稅率，但實際上大部分情況下執行稅率僅0.5%。

• 免徵範圍過大：重慶市獨棟住宅每戶免稅180平方米、上海市僅對新購住房徵收房地產稅，且在首套房免徵的基礎上設置60平方米的人均免徵面積，大部分家庭的個人住房均免於徵稅。

▍預計後續試點政策改革思路將主要包括完善徵管制度、取消新老劃斷以拓寬稅基、適度調整稅率、設置市值評估比例、設置首套房免徵與人均免徵面積等。

• 完善徵管制度：加強偷逃稅處罰以減少應繳未繳，讓居民更多感受到“持有稅”的影響。

• 適度拓寬稅基：預計取消包括“新老劃斷”與僅針對高檔房等徵繳限制，適度擴大徵繳範圍，穩步分批將房地產稅徵繳推廣到全部城鎮居民住房。

• 適度調整稅率：我們預計整體稅率或設置於0.2%至1%之間。房地產稅是重要的地方稅種，地方政府或將擁有自主確定稅率的權限。預計各地方政府將結合本地區經濟、房地產市場現狀，針對性地在0.2%~1%範圍內確定其徵收稅率。

• 市值評估比例：參考美國、日本、英國等國經驗，全國房地產稅預計將以房地產評估價值作爲納稅稅基。而考慮到地方政府已經在土地出讓環節對房產進行過費用徵繳，且民用住宅土地有70年的使用年限，預計房地產稅價值評估環節將設置一定的折扣比例。參考此前試點政策，上海市房地產稅按照應稅住房市場交易價格的70%來計算繳納。預計後續全國房地產稅徵收也將設置50%-70%的房產市值評估比例。

• 設置豁免政策：預計房地產稅徵收仍將設置首套房免徵政策，同時設置人均免徵面積，保障居民基本住房需求。2019年，城鎮居民人均住房建築面積39.8平方米，預計後續試點初期或設置40-60平方米的人均免徵面積。

▍考慮近期個別房地產企業債務風險問題，預計房地產稅試點工作將採用一次授權、分批執行的思路推進。

試點城市將考慮全國區域統籌佈局，名單或將與今年年底公佈，而徵收工作預計將分批次落地，上海、重慶、深圳、海南料將成爲首批試點徵收區域。此次《決定》提出按照積極穩妥的原則，統籌考慮深化試點與統一立法、促進房地產市場平穩健康發展等情況確定試點地區。預計試點城市名單或將與2021年底公佈，城市選擇將考慮全國區域統籌佈局。而房地產稅的落地徵收或將分批次執行，我們預計首批試點地區或包括上海、重慶、深圳與海南。深圳與海南分別是中國特色社會主義市場經濟先行示範區與高水平自由貿易港，《關於支持深圳建設中國特色社會主義先行示範區的意見》與《海南自由貿易港建設總體方案》均賦予兩地更大改革自主權，支持加大力度推進改革創新。另一方面，兩地房地產市場存在部分過熱情況，有一定調節必要性。

▍房地產稅具有高度地方性，預計地方政府在稅制設計上將有較大話語權。

房地產稅具有高度地方性，與地方居民利益密切相關。我國各地區經濟發展水平、土地資源狀況、以及房地產市場發展水平有一定差距，不同地區的居民對公共服務的需求量與稅收的接受程度也不盡相同。預計國務院將賦予地方政府較大的管理權限，能夠有權在經濟市場變化時對計稅依據、稅率、稅收優惠等稅制基本要素進行調整。留給地方政府充足的自主空間，兼顧地方特點，才能保證房地產稅因城施策，穩妥實施。

▍區域試點終是過渡政策，長期來看房地產稅的立法與全國徵收勢在必行。

2021年來，國新辦發佈會、財政部部長劉昆與習近平總書記《紮實推動共同富裕》一文均與再度提出“積極穩妥推進房地產稅立法和改革”。此次《決定》亦表示：“條件成熟時，及時制定法律”。若房地產稅進行全國性徵收，預計其可爲地方政府緩解土地財政問題，我們對房地產稅規模進行了測算。房地產稅徵收規模主要由三大要素決定：稅基、稅率、稅收優惠政策。設定模擬徵收的住房房地產稅測算方法：房地產稅規模=房地產稅稅基×徵稅住房佔比×優惠稅收比例×房地產稅稅率。

• 房地產稅稅基：358萬億元城鎮存量住房。《決定》提出：房地產稅徵稅對象爲居住用和非居住用等各類房地產，不包括依法擁有的農村宅基地及其上住宅。因此我們選取全國城鎮存量住房當前市場價值作爲基礎稅基。根據國家統計局公佈的銷售金額和銷售面積計算，2020年全國住宅商品房銷售均價爲9980元/平米。同時考慮目前城鎮居民人均住房建築面積39.8平方米，9億城鎮居民人口，可計算得到目前全國城鎮存量住房總市值約358萬億元。

• 市值評估比例：考慮設置50%-70%的房產市值評估比例。參考上海房地產稅按應稅住房市場交易價格的70%來計算繳納的政策。我們分別測算設置50%、60%及70%的市值評估比例情況下全國房地產稅金額。

• 徵稅住房佔比：分別考慮12、20、30、40、50和60平方米人均免徵面積下可徵稅面積。考慮數據可得性，根據《2015年全國1%人口抽樣調查資料》中全國家庭人均住房面積分佈，分別選取12、20、30、40、50和60平方米人均免徵面積對全國房地產稅規模進行測算。免徵面積分別爲12/20/30/40/50/60平方米的情況下，預計能夠徵收的住房面積佔比分別爲74%/55%/36%/22%/14%/8%。

• 房地產稅稅率：假設稅率爲單一固定稅率，分別考慮0.2%至1%稅率水平。預期我國房地產稅初期會採取少稅種、精簡稅制的政策設計，我們在模型測算時僅考慮單一稅種與比例稅率，不考慮更爲複雜的累進稅率。稅率範圍考慮0.2%至1 %之間。

▍70%房產市值評估比例假設下，預計全國房地產稅收入範圍約爲380億元至5600億元，難以替代土地出讓收入。

全國城鎮住房房地產稅的徵收有望給我國帶來約380億元至5600億元的地方財政收入，遠低於2020年84142億元的國有土地使用權出讓收入。預計房地產稅短期內僅能一定程度緩解土地財政問題，土地出讓金仍將是地方政府的重要財政收入來源。