本文來自格隆匯專欄：任澤平，作者：任澤平團隊

導讀

蘇州有2500多年曆史，自古經濟繁榮，明清為全國經濟文化中心、第一商業都會。新中國成立以來，蘇州先後經歷鄉鎮工業崛起、外向型經濟騰飛、開放型創新經濟等發展階段，成長為中國最強地級市：

2021年上半年GDP總量居全國第6、地級市之首，人均GDP全國第3（剔除資源型城市），財政收入全國第5、僅次於北上深杭；

人口持續集聚，是江蘇唯一人口破千萬城市，人口比重、增速、增量全省第一；

2020年裝備製造業產值突破萬億大關，新一代信息技術、生物醫藥、納米技術、人工智能四大先導產業產值佔規上工業產值比重25%；創新能力突出，高新技術企業數全省第一、全國第五；境內A股上市公司144家，居全國前五；科創板上市公司20家，居全國前三。

蘇州為什麼這麼牛？我們的研究發現，蘇州既不是強勢政府主導的發展模式，也不是自由放任的市場主導發展模式，而是“有為政府+市場化導向”的有機結合模式，成功的關鍵是“長三角區位優勢+極佳的營商環境+清親的政商關係+外向型經濟+製造業立市”，同時，政府在產業招商和轉型升級中敢為人先、發展意識超前，打造多個國家級開發區引擎，大力吸引高層次人才集聚，助力蘇州在幾百個地級市中脱穎而出、成為領頭羊。

1）蘇州是離上海最近的地級市，且到上海的交通建設優於100km輻射圈內其他城市。

2）蘇州政府眼光超前。早期城市定位上提出“主動接受上海輻射，實行錯位發展”；發展過程中在對外開放和經濟轉型中主動搶跑；發展規劃上高標準高起點借鑑新加坡園區經驗，在工業園區建設中在國內首次提出並推行“先規劃後建設、無規劃不開發；規劃即法、執行到底”原則。

3）以12個國家級開發區為引擎，區內製造業發展強勢，產業結構以電子信息和機械製造為基礎，以生物醫藥、新一代信息技術、納米技術、人工智能四大高新產業為重點。

4)蘇州在招商方面借鑑新加坡在國內首創敲門式招商，營商方面做到營商過程透明化、營商關係市場化、營商協議規則化、營商審批高效化。

5）人才政策力度大、範圍廣，近十年高層次人才占人才總量比重由5.6%增至9.0%。

1    蘇州模式：創新驅動的開放型經濟蝶變

自古經濟繁榮：“天下糧倉”、“全國第一商業都會”。蘇州有近2500年曆史，地理位置得天獨厚，地處長三角東南部，西抱太湖，北依長江，京杭大運河貫穿南北，河港密佈、四通八達；自然條件優越，氣候温和，土地肥沃，農業發達，物產豐富，享“上有天堂，下有蘇杭”、“天下糧倉”等美譽。春秋吳國時蘇州是政治、經濟中心，手工業、青銅冶鑄業、造船業發達；秦漢時被稱為“江東一都會”，青瓷器製造水平和規模領先；隋朝蘇州借大運河發展漕運，成為最大商業都會；唐代商業規模僅次於揚州；唐末宋初，坊市制度瓦解打破城市區劃對居民商業行為限制，工商業取代傳統手工業農業成為主流；南宋蘇州行政級別僅次於國都杭州；明清蘇州經濟作物種植面積擴大，推動農產品商業化，進而催生資本主義萌芽，商品經濟發達，此階段成為全國經濟文化中心、第一商業都會。鴉片戰爭至辛亥革命期間，上海作為通商口岸興起，取代蘇州經濟中心地位；後續一系列戰爭的衝擊使蘇州經濟瀕臨崩潰。

1949-1978年：農業、手工業、私營工商業全面改造，從百廢待興走向全面復甦。改革開放前蘇州發展分兩階段：1）經濟恢復期，蘇州政府將官僚資本主義企業改造成社會主義公營工廠，並創辦、改造、組建全民所有制企業，確立國營經濟主導地位；在郊區土改消滅封建土地所有制；扶持有利於國計民生的私營工業和手工業。2）社會主義改造期，蘇州響應國家要求對生產資料進行社會主義改造、工業企業合併與重組。1956年，郊區農業全部實現合作化，私營工業、手工業全部實行公私合營，形成由電力、建材、機械、化工、輕工、紡織組成的新格局。蘇州生產總值從1952年的4.4億元增至1978年的32.0億元，增長6.3倍，高於全國同期的4.4倍，在全國位列15。

1979-2002年：蘇州以工業為主的集體所有制鄉鎮企業模式為發展起點，確立先發優勢，後鄉鎮企業經歷改制陣痛重煥生機。鄉鎮工業前身是50年代的社隊工業。1979年中央提出“社隊企業要有一個大發展”方針，蘇州鄉鎮工業迎來發展高潮。政府一方面開展鄉鎮企業整頓，指派農村能人擔任負責人，提高企業經營水平；另一方面利用區位優勢開展同城市大工業的橫向聯合，聯合內容包括零部件加工、聯產聯購聯銷，解決計劃經濟下生產原料不足困境。1987年，鄉鎮企業抓住國家開放開發機遇，實施“外向帶動”戰略，發展外向型經濟。1988年，蘇州鄉鎮企業户數超1.5萬家，創歷史最高；1992年，鄉鎮工業產值佔工業總產值超70%。蘇州確立鄉鎮工業在全國的先發優勢。1994年，隨着短缺經濟時代結束，產權不清、政企不分導致鄉鎮企業效益降低，鄉鎮企業產權制度改革開啟，1995年改變單一集體所有制格局，2002年國有、集體資本全面退出，鄉鎮企業以個體、私營經濟的形式重煥生機。1979-2002年，蘇州生產總值在全國排名由第14名升至第5名，僅次於北上廣深四城。

1989-2012年：乘國內開放和國際產業轉移東風，蘇州提出“從五湖四海走向五洲四洋”戰略，成為“世界工廠”，確立外向型經濟龍頭地位。80年代中期，以內向型經濟為主的蘇州面臨技術裝備陳舊、工業結構落後、原材料採購和產品銷售難、經濟效益低問題。同時，國際國內環境出現重大變化。國際上，新技術革命促使勞動密集型產業向發展中國家轉移；國內，1985年蘇州被國務院列為沿海開放地區；1988年中央明確沿海經濟發達地區率先參與國際經濟大循環；1990年中央提出開發浦東以帶動長江流域發展戰略。蘇州抓住國內外環境變化機遇，提出“從五湖四海走向五洲四洋”戰略，推動經濟從內到外拓展。通過建立經開區、工業園區，外資投資、外貿出口、對外經濟高歌猛進，成為世界工廠，確立以加工貿易為主的外向型經濟龍頭地位。2012年，蘇州實際利用外資達最高點，佔全國比重增至8.1%，比1990年增長131倍；進出口總額和出口額分別比1990年增長349倍和211倍；境外投資以中國香港、日本、東盟、新加坡為主，分別佔30.6%、15.2%、12.2%、10.2%。

2013年至今：創新驅動納入蘇州發展規劃，蘇州從以低端製造業為主的“世界工廠”向以高端製造業和服務業為主的“創新高地”轉型。2013年，由於蘇州生產要素成本上升、資源短缺、環境容量約束，勞動密集型低端產業因競爭力下降撤離蘇州，利用外資下降，蘇州從要素拉動轉向創新驅動轉型，由引進外資轉向引進創新資源，由發展低端勞動密集型製造業轉向以新一代信息技術、生物醫藥、納米技術、人工智能為主的高端制造業，由製造業轉向服務業。從經濟實力看，2021年上半年，蘇州GDP總量居全國第6、地級市之首，人均GDP全國第3，人均可支配收入全國第7，財政收入僅次於北上深杭。人口方面，蘇州是省內唯一人口破千萬城市，近十年人口比重、增量、增速穩居第一。產業結構上，蘇州形成第三產業為主、第二產業高質量發展格局。服務業比重達52%，其中高技術服務業貢獻有力，規上營業收入比上年增長13.8%；工業結構持續優化，裝備製造業產值突破萬億大關，新一代信息技術、生物醫藥、納米技術、人工智能四大先導產業產值佔規上工業產值比重25%。創新能力上，2020年蘇州高新技術企業數全省第一、全國第五。境內A股上市公司144家，居全國前五；科創板上市公司20家，居全國前三。

2    蘇州為什麼這麼牛？

蘇州為什麼這麼牛？我們的研究發現，蘇州既不是強勢政府主導的發展模式，也不是自由放任的市場主導發展模式，而是“有為政府+市場化導向”的有機結合模式，成功的關鍵是“長三角區位優勢+極佳的營商環境+清親的政商關係+外向型經濟+製造業立市”，同時，政府在產業招商和轉型升級中戰略前瞻，打造多個國家級開發區引擎，大力吸引高層次人才集聚，助力蘇州在幾百個地級市中脱穎而出、成為領頭羊。

2.1    距離上海最近，較早對接上海，是資源外溢最大受益者

蘇州是離上海最近的地級市，且到上海的交通網絡建設優於100km輻射圈內其他城市。地理位置上，蘇州是離上海最近的城市，接受上海輻射最強。一線城市外溢能量與輻射半徑相關，距離高能量級城市越近，接受輻射越強。蘇州緊鄰經濟中心上海，距離上海約85公里，而嘉興、南通距上海分別為88、100km，無錫、南京、寧波、舟山與上海距離大於100km。從交通網絡看，蘇州公路沿滬寧線，鐵路沿京滬線，航運有長江及京杭大運河，優於嘉興、南通。交通是影響接軌上海的重要因素，交通便利可降低運輸成本、縮短生產週期，蘇州交通網絡建設長期優於嘉興、南通。公路運輸方面，蘇州位於滬寧線，民國時期便是中國經濟命脈，1996年江蘇省修建的第一條高速公路就是滬寧高速，使蘇州和上海運輸時間由2.5h縮短到1h。而嘉興和上海間的滬杭線歷史上重要性、高速通車時間、交通流量均遠不及滬寧線。鐵路運輸方面，蘇州位於京滬鐵路沿線，根據中國鐵路官網數據，蘇州每日往來上海有270趟車次，遠高於上海與南通、嘉興45、156趟車次。航運上，蘇州緊鄰長江口，有京杭大運河及由張家港港、常熟港和太倉港組成的蘇州港，是長江經濟帶產業轉移主要承接城市。而南通雖鄰長江但卻位於江北，一定程度上阻礙與上海對接；嘉興在航運上僅有錢塘江。

2.2   政府發展意識超前，敢為人先主動爭取，搶跑每一步

蘇州政府在發展戰略上具有超前眼光。早期城市定位上提出“主動接受上海輻射，實行錯位發展”；發展過程中在對外開放和經濟轉型中主動搶跑；發展規劃上在工業園區建設中在國內首次提出並推行“先規劃後建設、無規劃不開發；規劃即法、執行到底”原則。

1）從早期城市定位看，蘇州政府80年代即形成“要發展、靠上海”觀念，90年代較早明確接軌上海戰略。早在鄉鎮工業期蘇州政府即形成“要發展、靠上海”觀念，利用上海星期日工程師吸收上海國營大廠和科研院所先進技術和經驗。對外開放和產業轉型升級階段，蘇州政府較早提出“主動接受上海輻射，實行錯位發展”戰略，能夠充分利用緊鄰上海優勢，擺正自身與上海的定位，做上海不想做、不便做的產業，上海負責0-1環節，蘇州負責1-10環節。以信息產業為例，上海主攻軟件，蘇州就發展硬件。錯位發展戰略降低了蘇州與上海產業重疊與競爭程度，深化了蘇州與上海間的產業合作，二者形成了良好的競合關係：上海創新能力與高端產業的落地離不開蘇州強大的生產能力配合。

2）從發展步伐看，蘇州政府搶跑每一步，1984年自擔風險率先建立中國第一個自費開發區，2005年蘇州工業園區便開始謀求產業轉型，比國內其他城市早6年。蘇州政府在外向型經濟與產業轉型兩階段敢為人先、主動爭取、實現搶跑。首先，蘇州外向型經濟崛起一定程度是由於政府率先搶佔先機。1984年國家相繼設立第一批沿海經濟特區與經濟技術開發區，蘇州並無一席之地。儘管蘇州在經開區設立上無國家政策支持，但政府仍主動搶抓外向型經濟初期機遇，蘇州下轄縣崑山耗資50萬建立中國第一個自費開發區，自擔風險在上海投放廣吿進行招商引資。其次，蘇州政府較早意識到過度依賴外向型經濟及依賴中低端製造業風險，搶先開始產業轉型升級。2008年金融危機使中國以外向型經濟為主的發展模式遭遇危機，2011年各大城市開始產業轉型升級。而蘇州政府早在2005年便開始謀求工業園區從外向型經濟向創新型經濟轉型，得益於政府前瞻性轉型戰略，蘇州在2008年金融危機、2020年疫情期間受經濟衝擊較小，2020年上半年疫情期間GDP逆勢增長0.8%，工業產值超上海成為世界第一。

3）從發展規劃看，蘇州政府理念超前，在工業園區建設時在國內首次提出“先規劃後建設、無規劃不開發；規劃即法、執行到底”原則。蘇州工業園區規劃超前，27年來開發建設與規劃高度吻合。在規劃形成上，摒棄國內普遍採用模式，借鑑新加坡第一家工業園區裕廊工業區“規劃先行，一張藍圖幹到底”理念。不同於中國其他園區“邊開發、編規劃”、“先開發建設後補規劃”模式，蘇州工業園區堅持“先規劃後建設、無規劃不開發”原則，一次性規劃，初期以3600萬元高價用一年時間聘請中新雙方專家編制園區總體規劃；後期累計投入2億多美元完成300多項專業規劃。在規劃管理上，建立“規劃即法、執行到底”的管理制度，園區開發建設與27年前的規劃高度吻合。規劃制定和變更需經“總規劃師負責”和“規委會審定”兩道關；規劃實施管理需經“規劃師-處長-總規劃師”三級審批；各類用地必須按用途使用，不因開發商變更規劃，從而避免隨意開發。在規劃內容上，產業發展與城市建設並進，產城高度融合。基建方面，在國內大多開發區是“五通一平”、“七通一平”時，蘇州工業園區投入400億元超前建設高水準“九通一平”；服務配套方面，建成生產生活服務設施100多萬平米，引入沃爾瑪、家樂福等商業品牌10多個，集聚匯豐、渣打、普華永道等專業服務機構100多家，引入時間和規模領先於其他地級市。

2.3   以12個國家級開發區為引擎，區內製造業發展強勢

因國家級開發區戰略定位高、受政策輻射，蘇州經濟發展高度開發區化。首先，蘇州經濟發展開發區化特徵明顯。通過梳理我們發現蘇州以9個國家級經開區、3個國家級高新區的絕對優勢領先於其他地級市。除去姑蘇區因古城保護在開發上受限，蘇州其餘4區及下轄4縣均擁有至少一個國家級開發區。其次，蘇州經濟發展開發區化的原因在於：一，開發區戰略定位高；二，開發區享受眾多特殊政策。以蘇州工業園區為例，戰略定位上，最高層管理機構中新政府聯合協調理事會的主席由中新兩國副總理擔任；特殊政策上，園區享受合資企業5年免税、上不封頂自行審批特權、園區公積金制度等特殊政策。

以12個國家級開發區為引擎，區內製造業發展強勢，產業結構以電子信息和機械製造為基礎，以生物醫藥、新一代信息技術、納米技術、人工智能四大高新產業為重點。製造業是蘇州的支柱產業，蘇州初期依靠跨國公司產業轉移國際環境和自身土地、勞動力成本低、税收優惠政策優勢建立了雄厚的製造業基礎，吸引了以電子信息製造和機械製造為主的外資製造業生產工廠，外商製造業的投資帶動大量生產設備及上下游民營企業發展，構成製造業產業價值鏈。後期隨生產要素成本優勢漸失，蘇州通過培植產業集羣、改善物流條件、鼓勵科創研發成功向生物醫藥、新一代信息技術、納米技術、人工智能四大高新產業轉型。產業集羣上圍繞主導產業的產業鏈招商，以產業鏈中龍頭企業為基礎進行輻射和延伸，建立產業集羣；物流上以先進製造業企業為中心降低物流成本，以工業園區為例，其將上海機場監管倉庫延伸到園區，實現跨關區信息共享，提升物流速度；科創研發上給予科創企業與人才重大獎勵，如三年滾動遴選1000家創新型企業，參照國家高企所得税政策給予三年獎勵。

2.4   敲門式招商理念先進，服務型營商環境極佳

蘇州借鑑新加坡經驗，在國內首創敲門式招商，設置招商辦事處，主動對接、服務企業需求。敲門式招商由“新加坡經濟奇跡之父”吳慶瑞向蘇州工業園區引進。根據新加坡經驗，敲門式招商是指在全球設置招商辦事處，收集當地跨國公司產業轉移需求並將信息上報至經濟發展部門，由部門派專人逐個負責“敲門”，對接其需求完成招商引資。蘇州工業園區是全國最早利用敲門招商的園區，招商局設立特有的招商資源辦事處，在全球舉辦招商會、洽談會尋找有客觀產業轉移需求的企業並逐一敲門。敲門式招商因配備專業招商部門、能準確抓住企業需求、主動出擊誠意十足而成效顯著。截至2019年，蘇州工業園區引進84家世界500強企業，在區內投資131個項目。

蘇州營商過程透明化，營商關係市場化，營商協議規則化，營商審批高效化。投資者對投資地域的選擇受投資環境影響，而投資環境取決於地方政府，建設服務型政府是改善投資環境的重要環節，蘇州政府是服務企業的營商典範。以工業園區為例：營商過程透明化，推行社會服務承諾制和違諾投訴制，建立24小時值班制並開通服務熱線，對企業遇到的問題隨時接待、立即處理。打造低成本服務環境，僅保留工商註冊、土地使用、税務登記3項收費，確保企業低成本競爭優勢。營商協議規則化，園區管委會通過經濟、法律等手段保證政策透明度、可預見和穩定性，辦事程序規則化，營造公開、公平、公正投資環境。營商關係市場化，政府以服務企業為主，不干預企業經營。園區發展初期即成立企業服務部門，定期走訪企業，聽取企業意見，力求提供超越並領先於投資者需求的政府服務。營商審批高效化，建設項目審批事項從56項降至8項，審批時間由90天降至25天，專設現場辦公、集中辦事的一站式服務中心。極佳的營商環境節省了企業投資前期的磨合成本，贏得外資青睞，根據畢馬威數據，2020年園區營商環境得分79.6，模擬排名全球第25位。

2.5   人才政策力度大、範圍廣，高層次人才集聚

創新領軍人才科研經費最高支持額200萬元，人才租房最高補貼8000元/月，高於無錫；租房一年即可落户，較南京更寬鬆。隨少子化和老齡化加劇，蘇州人口紅利優勢消減，疊加產業轉型需要，蘇州2010年起推出涵蓋人才引進、落户、住房、生活服務等政策，政策力度大、範圍廣。從人才引進看，蘇州2016年推出《姑蘇創新創業領軍人才計劃實施細則》，創新領軍人才科研經費最高支持額200萬元，並設置青年領軍人才類別。而無錫“太湖人才計劃”中創新領軍人才科研經費最高支持額僅100萬元，且未提及青年領軍人才。從落户政策看，蘇州2020年宣佈租房一年以上即可落户。而南京落户政策放寬時點、政策力度均不及蘇州。從人才住房看，蘇州2018年針對高層次人才推出人才樂居工程，為其提供購房、租房、房貸優惠，其中購房補貼最高500萬元，租房補貼最高8000元/月，房貸可放寬至貸款限額的4倍。對標無錫的“太湖人才計劃”高層次人才服務保障，購房及租房力度小於蘇州，未提及房貸優惠。從生活服務看，蘇州在2010年推出《蘇州市高層次人才享受生活待遇暫行辦法》，在社保、税收、子女教育上提出細緻有力措施；而無錫2019年才印發《太湖人才計劃高層次人才服務保障實施辦法的通知》，政策內容細化程度不及蘇州。

高層次人才集聚，近十年人才總量年均增長率7.8%；產才高度融合，98%的領軍人才企業集中在重點發展的戰略性新興產業。從人才指標看，2020年，蘇州自主申報入選國家級重大人才工程291人，其中創業類146人，連續8年位居全國大中城市首位；入選省“雙創計劃”1114人，連續14年位居全省首位。2010-2020年，人才總量年均增長率7.8%，遠高於無錫同期的5.1%，高層次人才佔總人才比重由5.6%增至9.0%。從產才融合看，蘇州根據產業需求引進人才，人才集聚加速產業發展，尤其是新興產業。根據政府數據，98%的領軍人才企業集中在重點發展的戰略性新興產業。全市20個省級以上開發區集聚了85%的領軍人才和65%的高層次人才，創造了70%以上的GDP、80%以上的工業總產值。