本文來自格隆匯專欄：李奇霖

摘要

改革開放四十多年來，中國已取得了驚人的經濟成就，但這似乎與西方主流的經濟增長理論有所不符。究其原因，是中國這種自上而下主導的經濟發展路徑獨樹一幟。

中國的經濟成就很大程度上是通過自上而下的體制推動來取得的，若要理解中國經濟增長的特殊性，就得回到制度本身去尋找原因了。

本文將重點從中國獨有的制度角度出發，即在市場化改革的基礎上，引入爲增長而競爭的激勵機制，揭示中國經濟飛速增長的奧祕。

01

經濟增長的現實

因西方世界的封鎖，在1978年以前，中國對外經貿往來規模不大，1978年的國內生產總值（不變價）和進出口貿易金額僅分別爲3593億元、206億美元，1978年的前二十年，中國經濟平均增長率僅爲5.8%。

1978年改革開放之後，中國逐步確立了以經濟建設爲中心的基本路線。四十餘年來，取得了舉世矚目的成就。2020年，中國的國內生產總值（不變價）和進出口貿易金額分別爲91萬億元、4.6萬億美元，較1978年分別增長了253倍和224倍。1978-2020這四十餘年間，中國經濟的平均增長率提升至了9.3%，複合增長率更是達到了14.1%。

中國經濟總量佔世界比重也由1978年的1.74%增加至2019年末的 16.3%，僅次於美國的24.4%，坐擁世界第二位。按照匯率法計算，中國對世界經濟增長的平均貢獻率達到 21.3%。

外匯儲備方面，由1978 年的1.67億美元增加至2020年末的 3.22萬億美元，增長1.93萬倍，自2006年來穩居世界第一位。龐大的外匯儲備規模，不僅扭轉了改革開放之初我國缺乏引進國外設備與技術所需外匯資金的緊張局面，也爲國家經濟穩定、金融安全保駕護航。

基建方面，高鐵裏程在2020年達到了3.8萬公裏，高速公路裏程接近15萬公裏，均位居世界首位。移動互聯網用戶接入流量1656億GB，位居世界前列。

中觀來看，中國現代工業體系已經形成，在全球價值鏈中的地位不斷攀升。改革開放之初，我國僅有採礦業、紡織業和簡單加工業，工業基礎十分薄弱。然而，到2019年中國已經形成包含41個工業大類的現代工業體系，成爲全世界唯一擁有聯合國產業分類中所列全部工業門類的國家。

2020年中國工業增加值達到31.31億元，1978年至2020年間工業增加值平均年增長率高達10.5%, 工業經濟實現跨越式發展。據世界銀行數據顯示，2010年我國製造業增加值首次超過美國，成爲全球製造業第一大國，並持續拔得頭籌，我國工業的世界影響力實現歷史性突破。

“高技術”、“高附加值”的產品成爲工業製品主力。2020年中國手機、微型計算機和彩電等產品產量分別爲14.7億部、3.8億臺、1.9億臺，均佔全球總產量的70%以上。汽車產量達到2532.5萬輛，連續多年穩居全球第一。

工業增加值中，戰略新興產業在 2016 年至 2019 年年平均增速達到10.4%。伴隨着“兩高”產品成爲中國工業製品主力，中國企業國際競爭力大幅提高，在全球價值鏈中的地位快速攀升。

創新方面，2020年中國全年研究與試驗發展（R&D）支出高達2.4萬億，佔GDP比重2.4%。而在剛加入世貿組織的2001年，中國的R&D支出僅爲1042億。專利申請受理數2020年高達363.9萬件，而2001年僅爲20萬件。

微觀來看，中資企業國際競爭力顯著增強。中國的世界500強企業已經從1995年的3家，躍升至2020年的133家，首次超越美國。反映出我國經濟快速增長的同時，市場化程度與營商環境也大幅改善，在國際市場的競爭力明顯提升。

人民生活水平也有顯著改善。2020年，人均GDP、全國居民人均可支配收入、全國居民人均消費支出分別達到7.2萬元、3.2萬元、2.1萬元，與改革開放之初相比，分別增加了187、28、20倍，1978-2020年中國人均GDP平均增速達到8.3%。

2019 年全國居民恩格爾係數爲28.2% ，食品支出總額佔個人消費支出總額的比重大幅下降，彩電、冰箱、洗衣機、汽車等耐用消費品在居民消費支出中所佔比例大幅提高，人民生活水平顯著改善。

根據《亞洲減貧報告（2020）》數據顯示，按照1.9 美元的絕對貧困衡量標準，2019年中國的絕對貧困發生率已經趨近於0，是世界邁向消除絕對貧困時代的突出貢獻者。

接下來問題就來了，中國何以取得如此驚人的經濟成就呢？

按照古典經濟增長理論，經濟增長的原因分解爲資本積累、人口增長以及技術進步。但是，在中國改革開放之初，似乎並沒有特別充裕的物質基礎和人力資本積累。

而且按古典經濟增長理論，欠發達國家因資本稀缺，資本的邊際回報率更高。只要欠發達國家能有啓動的資本投入，就應該更容易追趕發達國家纔對。

但這顯然不符合現實，全球國別之間的貧富差距仍在不斷拉大，國際援助似乎也沒有減弱國別之間的貧富差距。

道格拉斯·諾斯開創性地引入制度對經濟增長決定性的貢獻，將制度作爲了經濟增長的內生變量[1]。

一個經濟體若要取得較快的發展離不開市場經濟的支持，而市場經濟要在資源配置中取得決定性的作用需要前提條件：即完善的私有產權保護、契約執行和法治體系，以及充分的市場競爭和要素的自由流動。

也就是說，只有上述制度有了保障，才能讓經濟獲得高增長。也只有把激勵搞對，經濟有了高增長，才能產生顯著的物質、人力資本積累。

因此，政府要做的只是降低交易費用，提供好私產保護，讓契約在法治體系下能有效執行，其他的能交給市場搞定的就交給市場搞定。

如果政府開始插手經濟，就可能會對經濟造成負面影響。這裏的核心假設是公共部門也是“理性經濟人”，無論是公共部門還是公共部門的代理人，都擺脫不了個人利益最大化的動機。

公共部門具備幹預經濟和資源分配的能力，公共部門的代理人個人利益最大化的行爲可能會產生“經濟租”，進而給市場其他參與者帶來不確定性，提升市場中的交易成本。

交易成本提高後，有些讓經濟人在賺到錢的同時還能增進社會福利的生意可能就做不下去了，所以政府對經濟的幹預不當可能會對經濟增長產生明顯的負面效果，也就是所謂的“掠奪之手”。

即使假定政府是公衆利益最大化的，但由於信息分散在各個經濟行爲人腦中的，政府很難真正提取各個經濟主體的信息，相比之下，還不如分散化決策，通過市場價格去發揮資源的配置作用，這種決策方式往往會優於政府自上而下的集中決策。

所以，即使假定了政府是公衆利益最大化的，也無法證明自上而下的發展模式更優。

20世紀70年代，西方國家曾出現過滯脹現象。爲了走出經濟滯脹的困境，英美等西方國家通過大力實行私有化、市場化、自由化的經濟政策，充分發揮市場在資源配置中的作用，向新自由主義轉型，並最終爲西方國家經濟發展帶來了新的動力。

新自由主義的主張主要包括：一是通過出售或變相出售國企資產，以實現國企“私有化”；二是最大限度削弱政府幹預，實現經濟體制“市場化”；三是開放金融市場，實現“金融自由化”。

然而只要具備中國經濟發展的常識，就知道中國經濟的增長與西方新自由主義所推崇的經濟增長範式並非完全一致。衆所周知，中國經濟的發展模式有很強的政府主導、自上而下驅動的特徵。

無論對中國經濟的學術研究還是做國內市場分析，幾乎不可能不去考慮中國政府的行爲。

既然中國經濟是自上而下驅動的，那麼其經濟體制必然是以公有製爲主體。儘管近年來私營企業佔比逐步提升，但國有企業依舊佔據絕對主導的地位。從數據來看，截止2021年4月，工業企業國有資產的總額是49萬億，而私營企業是36萬億。

國有與私營企業之間的市場競爭環境離絕對公平還有一定的距離，產權保護和法治體系的建設也還有改進的空間。

直到2004年，國家對個體、私營經濟的合法權益保護才被寫進憲法，但是在2004年之前，私營經濟就已經取得較快發展了。改革開放前，中國幾乎不存在私營經濟，到了2003年年底，私營工業企業已經有6.2萬家，總資產規模約1.3萬億元。

按主流的西方經濟學的觀點，一個由政府主導、國有企業爲主的經濟體，是不可能取得好的經濟績效的，所以諸如統計數據不真實、銀行壞賬、債務陷阱等質疑中國經濟績效的言論在國際上不絕於耳。

但是中國經濟非但沒有崩潰，綜合國力還與日俱增，人民生活水平不斷提高，主流的理論框架並沒能解釋中國經濟增長所創造的奇蹟。

也有分析說是市場化改革成就了中國經濟，但進行市場化改革的國家不僅是中國。比如東歐按古典經濟理論的範式，快速地從計劃經濟向市場經濟轉軌，但部分東歐國家不僅未取得類似中國經濟的成就，反而陷入高通脹、高失業、兩極分化、去工業化的窘境。

以俄羅斯爲例，1990年之前，俄羅斯的GDP是高於中國的，但進入20世紀90年代後，中國經濟保持了較高的增長速度，而俄羅斯的經濟增長陷入低迷，中國與俄羅斯之間經濟規模的差距從20世紀90年代起逐步拉開。

還有分析認爲中國經濟的成就要歸功於全球化。改革開放使中國融入了全球貿易體系，可以利用人口紅利，打開出口市場，引入外資實現技術升級。

但開放型經濟體也不止是中國，東南亞、拉美等經濟體開放得比中國還要早，而且他們的政治制度更接近於西方，爲什麼沒有取得更好的經濟績效呢？

全球化是通過發揮各國的比較優勢，每個國家專業分工，做自己最擅長的事，來最大化全球經濟規模產出的。

但問題在於，跨國公司可以利用先天的技術壁壘、規模優勢和核心零部件供應，輕鬆地完成對新興經濟體產業鏈的“低端鎖定”。

全球化均衡的結果是發達國家通過創新和研發獲取絕對大多數利潤，而新興市場產業鏈只能被鎖定在依靠壓榨廉價勞動力的低利潤率環節。

因此，對多數新興經濟體來講，全球化帶來的“低端鎖定”效應可能會遠遠大於全球化產生的競爭激勵、技術外溢等正向效應。

所以，從理論上來講，全球化也不能完全與中國經濟上的成就劃等號關係。

我們並不否認市場化和全球化對中國經濟的貢獻，市場化和全球化對中國經濟增長的推動作用無疑是極端重要的。但要解釋好中國經濟快速增長的故事，僅僅依靠這兩點還不夠。

當然，我們也並不是用中國的成就否認道格拉斯·諾斯眼中的導致經濟增長的“好制度”（完善的私有產權保護、法治和有效的資本市場），恰恰相反，這些好制度正是後續中國經濟進一步轉型升級所必須的。

既然中國經濟的成就很大程度上是由於自上而下推動，要理解中國經濟增長的特殊性，就得回到制度本身上去找原因了。

02

爲增長而競爭

制度設計的核心就是要把激勵機制搞對，只有有了合理的激勵機制，才能充分調動各個主體的積極性。

經濟理論之所以不鼓勵政府過度參與經濟決策，主要就是因爲市場經濟保護了私有產權，勞動成果不會被不可控的外力所剝奪，從而激發了人們賺錢的積極性，提升了經濟效率。

從事實來看，中國的經濟發展模式是自上而下的，公共部門對經濟資源多少存在一些的自由裁量權。如果政府給予市場的只有“掠奪之手”，很難想象中國經濟還能取得如此巨大的成就。

所以，中國經濟發展的制度特殊性在於，在市場化改革的基礎上，引入了爲增長而競爭的激勵機制，使政府行爲“企業家化”。在這樣的激勵機制下，很多地方政府主動地不遺餘力地發展當地經濟，努力做大經濟增量，並主動誘導出很多市場化的改革。

那麼，中國是如何搞政府激勵，讓其主動爲經濟增長服務的呢？讓我們從經濟改革問題的本身看起。

中國從改革開放初期就確立了以經濟建設爲中心的政策目標，集中力量發展社會生產力，來滿足人民日益增長的物質文化需求。

在自上而下的框架裏，任何政策目標的實現都離不開一套清晰明確的激勵機制和獎懲體系，引導各下級部門去實現這一目標。

當時，GDP就是一個能很好地反應經濟建設成果，且容易被公衆監督識別的指標。加上GDP和人均GDP也經常被用來做國際比較，反映國與國之間的經濟強弱。只要GDP的統計方法是科學和真實的，就可以基本反映經濟增長水平和發展趨勢。

既然GDP是易於觀測和比較的指標，因此作爲一個具體的激勵目標完全是合格的。自然，它就成了考覈政績的重要指標之一，接下來便要提到激勵兌現和獎懲機制的問題了。

根據北大教授周黎安（2004）的研究成果[2]，中央政府是通過將GDP增速與地方官員個人職位晉升高度綁定，設計了一個類似以GDP爲綱的晉升錦標賽制度，來促進官員努力發展當地經濟。

簡單來說，GDP表現好的，等同於地方官員向上級釋放出較強的地方治理能力的信號，進而有較高的概率獲得職務晉升。

當然，最終不會完全按照錦標賽的單一結果來考覈，晉升方面肯定會有其他影響因素，但各級地方政府都把經濟增長和財政收入放在第一位的事實是可以確定的。

以經濟建設爲中心、以GDP爲綱的考覈模式改變了地方政府的微觀行爲，政府對市場不再是“掠奪之手”，而是“扶持之手”。

那麼，這樣的激勵機制又有哪些特徵呢？

2.1.層層加碼

在這樣的競爭機制倒逼之下，政府對當地的經濟增長存在“自我加壓、層層加碼”的特徵。

從主觀層面上看，由於每一級政府都存在相對績效考覈壓力，每一級都要在和同類型、同級別地方政府的比較中確立競爭優勢。

從制度層面上看，中央提出的GDP指標只能算是全國均值，省級政府如果表現只處於平均水平，在這樣的模式下是不具備競爭優勢的。若要想在激烈的競爭中脫穎而出，省級政府就要設定一個比中央目標值更高的指標才行。

既然省提出一個更高的經濟指標，爲了確保年末順利交賬，一定會要求市裏也報出一個更高的指標以便留有餘地，而市裏也會對縣裏做出類似要求。因此當地方政府的指標加總以後，往往會比中央目標要高。

我們可以回測往年的數據，實際完成的GDP增速在多數時候都要高於中央的目標數。這一方面說明地方確實存在“層層加碼”完成考覈指標的傾向，另一方面也反映出可能中央知道地方“層層加碼”的傾向，爲防止經濟過熱，進而給出一個相對保守的增長目標。

2.2.分散化競爭格局

爲增長而競爭的發展模式之所以有效，還需要一個重要的前提條件，那就是地方財政分權。

建國之初，中國採取了“一邊倒”模仿蘇聯的戰略，建立了大量的垂直管理部門，以便集中動用財力、物力、人力投入到重點領域。

但隨着國內生產力逐步恢復以及所有制改革完成，一方面，考慮到中國當時落後的生產力，很難建立和蘇聯一樣科學的計劃數理模型去調控紛雜的生產消費活動；另一方面，考慮到權力過於集中會約束到地方政府的積極性，不利於經濟發展的靈活性，50年代後期，中國開始推進地方分權改革。

地方分權之下，中央和地方確立財政收入比例，基建審批權、物資分配權以及計劃管理權也跟着一併下放到了地方，這一改革極大地調動了地方發展當地經濟的積極性，各省紛紛建立起自給自足的工農業。

從數據來看，地方財政佔全國的比重在1953年僅有17%，而到了1959年，這一比重就急劇上升到了75.6%，1975年地方財政所佔比重更是達到了88.2%的最高峯。

根據Qian Y, Xu C（1993）的研究成果顯示，這一種地方分權改革的嘗試，造就了極具中國特色的M型計劃經濟管理體制[3]。既有中央對地方自上而下的行政控制，地方又擁有相對獨立的經濟發展權限。

這種結構的特點也顯而易見：工業在地理上是高度分散化的，每個省、市、縣一級政府都有自己相對完善的工業體系；各地的工業結構具備“自我維持”和同質化特徵，保證當地可以自給自足。[4]

進一步細究M型經濟結構的特點，也就很容易理解中國經濟快速發展的奧祕了。

由於各地區具有相對同質化的工業產業結構，滿足了原始的競爭條件。爲增長而競爭的激勵機制的存在，使得各地區之間形成的更多是競爭關係，而非合作互補關系，競爭結果具有可比性。

而且這種同質化由於中國各地的地理位置、風俗、文化、習慣等差異，初始稟賦也不可能完全相同，具有相對的同質化，同時還能夠保留各地的特徵。

與此同時，這種分散化的競爭也有助於促進非國有部分的發展。

改革開放後，出口導向型發展模式給勞動密集型產業創造了發展機遇，再加上市場化因素被植入到體制外，市場化更多的物質激勵條件使得農村的剩餘勞動力能夠順利地轉向具有高生產效率特徵的非國有部門。

地方公共部門因爲有業績考覈的競爭壓力，往往會採取一些措施來保護這些非國有部門，默許其發展，儘管這種保護是一個非正式的機制。

採用市場化激勵的非國有部門效率往往要更高一些，這在對國有企業形成“示範效應”的同時，又產生了強大的市場競爭壓力，從而倒逼國有部門也開始市場化轉型，化解預算軟約束部門的資源配置低效率。

在爲增長而競爭的框架下，地方公共部門要爲當地經濟增長考慮，就有動力開啓國有企業改革，讓國有企業更具市場競爭力，形成良性循環。對國有企業來說，通過引入類似於高效率非國有部門的競爭對手迫使其進行改革，比單純的產權私有化效果要好，而且還能兼顧國企的社會職能。

2.3.清晰的考覈機制

地方分權之所以有效的一個根本前提是存在一個強大的中央政府。由中央政府集中人事任免權，能夠以經濟增長的相對績效來進行考覈，地方的經濟分權才真正起了作用。

各地方政府爲增長而競爭，自主擁抱市場化改革，集體發力推動了中國經濟的增長。一個很好的制度實驗是1994年推行的分稅制改革。分稅制改革的核心是加強中央財政，進而加強中央對地方的控制。

爲了緩解中央財政佔比過低的局面，分稅制改革明確劃分了中央稅、地方稅和中央地方共享稅。很明顯，這是一次財政收權的行爲，如果說對地方財政放權有助於經濟增長，那麼財政權力上收應該是不利於經濟增長的。

但從直觀感受看，即使在分稅制改革後，各地發展經濟的動力似乎有增無減。這主要是因爲相對績效考覈和爲增長而競爭的體系並沒有動搖。

既然還要考慮當地經濟發展績效問題，財政的擴容也不太可能通過“竭澤而漁”的手段去獲取，其核心還是要做大稅基，在增量上擴寬財政來源。

因此，地方幹活的積極性並沒有因分稅制受到影響，預算內稅源的下降反而促進地方找到了以土地爲紐帶的基金預算收入，地方藉此成爲了“城市經營者”。基礎設施投資因此以更快的速度大規模擴張，FDI在1994年後實現了更快速地增長。

簡而言之，公共部門對經濟增長的促進作用均沒有在古典主義、奧地利學派、新制度主義經濟學家的文獻中得以體現。

他們強調的都是公共部門在經濟增長環節過程中的負面作用，只要公共部門幹預了經濟，就難免會存在低效、尋租和低效的情形，公共部門甚至被他們認爲是經濟低效的罪魁禍首。

但上述理論沒能很好地解釋中國改革開放以來所創造的經濟奇蹟。

中國經濟增長制度的特殊性在於，通過引入爲增長而競爭的激勵機制，讓官員行爲的“企業家化”，使得很多地方官員主動地不遺餘力地發展當地經濟，努力做大經濟增量，並主動誘導出很多市場化的改革：

比如爲了招商引資，讓外商願意在當地投資，是不是需要先改善營商環境，完善一下基礎設施？

比如房地產驅動的模式難以爲繼了，但又要維持經濟增長，是不是得主動改變增長模式，轉向創新驅動？

再比如地方國企運行低效，每年需要大量財政補貼，影響了當地經濟發展，是不是需要主動進行地方國企改革，讓國有企業運營變得更高效起來？

但隨着中國經濟的發展，公衆的需求是會逐步提升的，過去生產力不高的時候主要需求是物質層面的，解決溫飽問題是第一要務。

當開始步入小康社會後，公衆美好生活需求日益廣泛，開始向發展質量、社會公正、收入平等、環境保護等各個方面延伸，以GDP爲KPI考覈的單一目標制顯然已無法滿足公衆的全部需要。

因此，中國獨特的組織結構促進了GDP快速增長，但單一的GDP目標制產生的邊際收益是在不斷遞減的，而單一的GDP目標制帶來的成本卻在不斷遞增，消解單一GDP考覈帶來的成本就成了後續經濟改革的重要方向。

03

問題與改革

國家的考覈機制應該是多目標制的，不能只看經濟，而且單純用GDP來衡量經濟增長本身也存在諸多問題。

迴歸到社會發展的階段，在改革開放以前，生產力沒有充分釋放是當時的主要矛盾，以GDP爲核心的單一目標制能夠順應公衆的願望，解決生活物品短缺的問題。

但隨着中國經濟的發展，公衆的需求逐步提升，當開始步入小康社會後，公衆美好生活需求日益廣泛，開始從解決溫飽向發展質量、社會公正、收入平等、環境保護等各個方面延伸，以GDP爲KPI考覈的單一目標制顯然已無法滿足公衆的全部需要。

因此，中國獨特的M型組織結構促進了GDP快速增長，但單一的GDP目標制產生的邊際收益不斷遞減而帶來的成本卻在不斷遞增，而這些成本均成爲後續進一步改革的方向。

3.1.重基建的建設財政

在抗擊新冠疫情的過程中，中國展現出來高效的組織行動能力和資源調動能力，以較快的速度阻斷了疫情的傳播。

但是不可否認的是，在抗疫期間，也暴露了公共衛生服務支出和醫療物資供給不足的問題，給多地的衛生系統帶來了嚴重挑戰。

從數據來看，2003年用於醫療衛生的財政支出爲778億，佔財政支出和GDP的比重分別爲3.16%和0.57%，到了2018年這兩個比重分別爲7.07%和1.7%。

但如果做一個國際橫向對比，就會發現與多數國家的醫療衛生支出狀況相比，中國還有很大的改進空間。

每千人醫生數，中國爲1.99，低於絕大多數發達國家，也低於墨西哥（2.44）、哥倫比亞（2.18）等新興經濟體。

每千人病牀數，中國的數據是4.31，在大多OECD國家中也處於相對靠後的位置。

如果再橫向比較財政支出用於醫療衛生的比重，中國爲8.85%，在我們有限的樣本中僅高於印度（3.39%），低於多數發達國家，也要低於泰國（15.03%）、南非（13.34%）、巴西（10.30%）等新興經濟體。

因此，從國際比較來看，我國醫療衛生支出費用與我國的財政支出水平、人口數量以及GDP絕對規模均很不相稱，在醫療投入水平和優化服務質量等供給端均有發力空間。

實際上，醫療衛生支出不足只是民生財政支出問題的一個縮影，如果我們看教育與科技領域的財政支出，同樣能看到它們佔財政支出和國民生產總值的比重提升較爲緩慢，2019年分別爲18.53%和4.49%。

那麼，爲什麼與民生相關的公共服務品會存在支出不足的問題呢？這實際上與地方的財政支出偏好有關。

單一的以經濟增長爲核心的考覈機制框架，很容易形成地方公共部門重基建的建設財政，加大對經濟增長的相關要素投入。

隨着公衆生活水平的提高，物質供應極大充裕，物質生活改善的邊際效用在不斷減弱，而對單位GDP增長所產生的社會邊際成本，公衆反而越來越敏感。此外，當溫飽問題解決之後，公衆的需求層次會逐步上移，自然對優質公共品的需求與日俱增。

十九大報告也指出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化爲人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。

當解決了十幾億人的溫飽問題以後，人民美好生活需要日益廣泛了，美好生活已不僅侷限於物質層面，對民生的改善提出了更高要求。這個時候就需要引入公共服務的考覈體系，需要建立更完善的考覈問責機制。

3.2.市場分割和產能過剩

我們先來看看幾個政策文件。

2013年4月第十二屆全國人民代表大會第一次會議批準了《關於國務院機構改革和職能轉變方案》，其中有一塊指出要：

“消除地區封鎖，打破行業壟斷，維護全國市場的統一開放、公平誠信、競爭有序。”

2015年中共中央國務院發佈《關於深化體制機制改革加快實施創新驅動發展戰略的若幹意見》，文件有一塊專門強調了地方保護主義的問題：

“打破地方保護，清理和廢除妨礙全國統一市場的規定和做法，糾正地方政府不當補貼或利用行政權力限制、排除競爭的行爲，探索實施公平競爭審查制度。”

2016年國家發改委發佈《關於印發貫徹落實區域發展戰略促進區域協調發展的指導意見的通知》，文件強調：

“充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用。打破地區分割和隱形壁壘，推動形成全國統一市場，促進各類生產要素有序自由流動、優化配置；加強區域發展戰略、規劃、政策的制定實施和優化調整，不斷完善促進基本公共服務均等化的制度保障”。

黨的十九大報告也明確提出，要：

“全面實施市場準入負面清單制度，清理廢除妨礙統一市場和公平競爭的各種規定和做法……打破行政性壟斷，防止市場壟斷，加快要素價格市場化改革，放寬服務業準入限制，完善市場監管體制”。

2020年4月中共中央國務院發佈《關於構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》提出：

“在維護全國統一大市場的前提下，開展要素市場化配置改革試點示範。”

中央的政策文件裏爲什麼頻繁提及打破地方保護和構建全國統一市場？既然頻繁提及，一定是有事實做支撐的。不過關於地方保護主義的行爲網上確實能搜到很多，這裏不一一列舉了。

我們先來搞清楚地方採取保護主義的行爲動機是什麼？

假設A、B兩個相近的地區，A地想要當地絕對經濟增速取得較高增長的同時，還能獲得相對更好的經濟增速，應該怎麼去做呢？

在相對績效考覈的驅動下，理性決策首要是保護當地的經濟資源，對B地設置準入障礙，在提升本地GDP的同時還能拉低對手的GDP，這就是地方採取保護主義的行爲動機。

毫無疑問，地方保護短期確實可以提高A地的經濟產出。但一方面，地方保護會對中長期經濟增長潛能產生負面效果；另一方面，如果把所有地區加總來看，全局利益會因地方保護受到損害。

一旦採取地方保護的措施，規避了競爭的行爲，將會導致低效率企業也能得以存活，也就削弱了產能升級的動力。

另外，假設A地區企業相對於B地區同類企業本身有競爭優勢，一旦進行市場保護，抑制了新競爭者的加入，A地區企業將坐收管制紅利，有競爭優勢的企業也沒有動力繼續進行技術進步了。

地方保護是相互的，B地區也會針對準入門檻採取反擊措施，結果是兩地的企業都不得不面臨一個更加狹小的市場，僅能聚焦本地的市場份額。

只有擁有足夠大的市場規模，纔能有效促進技術創新和市場分工，降低交易費用，提高企業的生產和組織效率。

而市場分割會直接阻礙製造業高級化發展，要素無法自由流動影響了有效資源配置，外部競爭壓力下降與市場規模約束會降低創新的積極性。

如果把A、B地區的地方保護擴展至全國，人爲導致市場的分割，這種低水平重複的經濟增長造成的負外部性將是全國承擔的。導致全國規模的統一大市場無法形成，並且阻礙創新和轉型升級。

在加總意義上，市場分割不僅不能提高經濟總產出，可能還會妨礙經濟總產出，犧牲了長期經濟增長。

此外，市場分割還有可能制約產業鏈轉型升級。

在逆全球化的大趨勢下，外部市場份額開始逐步收縮，通過提高本地出口產品質量維持既定的市場份額的必要性越來越強。

逆全球化意味着核心進口零部件需要加強進口替代，再疊加勞動力成本不斷上漲，簡單地重複利潤率低的低端產能在國內已難以生存，貿易產業鏈升級刻不容緩。而生產要素人爲割裂，又是導致出口產業鏈升級緩慢的重要原因。

以規模爲導向也導致了發展經濟過程中有重複建設和產能過剩的傾向。

和市場分割的例子一樣，我們假設A、B地區都是以鋼鐵企業爲主，而兩個地區其實只要一個鋼鐵企業就夠了，這意味着A、B地區鋼鐵企業是產能過剩的。

沒有大市場給兩地的鋼企積累盈餘，沒有良性競爭機制，再加上廉價要素補貼，兩地區的鋼鐵企業要麼做不了、要麼不願做產業升級，將陷入“低端重複”陷阱。

從中央政府的角度來說，看到這一點之後，一定會強調A、B地區轉變增長方式，升級過剩低端產能。

那麼，A、B地區的考覈指標可能要發生改變。比如要求兩地必須以戰略新興產業爲導向，不僅看絕對的GDP增長速度，還要GDP增長的質量。

面對增長方式的改變，兩地會怎麼應對呢？

在戰略新興產業上，A地會根據比較優勢，與B地區做區域互補嗎？大概率不會，只要還是以相對GDP增長爲KPI，A地還是會追求本地的“大而全”，並且採取市場分割的策略，做戰略新興產業的本地保護。

比如通過減稅或者財政補貼給戰略新興產業財政支持，或者對B地區有借鑑意義的戰略採取模仿措施，還會提供廉價的土地要素，以及縱容污染和降低行業準入標準。

隨後，新興產業很快就會和傳統產業一樣出現過剩，而且該聚焦產業鏈的低端還是繼續聚焦產業鏈的低端。因爲新興產業在“全國競爭+地方壟斷”的格局下，企業的市場空間被鎖死，沒有資金積累用來搞研發，只能在產業鏈的低端不斷惡性競爭。

產能過剩的局面確實會讓產品數量看起來很多，供應能力是很強，行業內部的企業也很多，攤子鋪得很大。但由於人民羣衆生活水平提高，消費者對產品質量的要求也會越來越高，然而低端過剩且低端鎖定的產業鏈競爭格局顯然無法滿足人民羣衆的消費需求。

這也正是爲什麼提出要做供給側改革的核心原因之一，習近平總書記曾指出：

“當前的問題主要是傳統門類生產過剩。傳統門類出現生產過剩不是因需求不足，或沒有需求，而是需求變了。但供給的產品卻沒有變，質量、服務跟不上，已不能滿足需求的變化。比如，我國一些行業和產業產能嚴重過剩，同時大量關鍵裝備、核心技術、高端產品還依賴進口；有的農產品生產缺口很大，而有的農產品增產則超過了需求增長；一些有大量購買力支撐的消費需求在國內得不到有效供給，消費者將大把鈔票花費在出境購物、‘海淘’上。”

這還只是內部的問題。更重要的是，當前外部環境也發生了深刻的改變。全球已經開始出現逆全球化的趨勢，解決產業鏈安全問題必須要靠創新獨立自主，而創新有個關鍵前提是能用好全國統一大市場，這意味着要打破地方人爲製造的市場分割。

對此，應該做的是引入多元化的績效考覈機制，因地制宜地制定地方考覈標準，對部分經濟承擔功能相對弱一些的地區不能單方面強調GDP考覈，並要加快推動區域經濟協同發展。

同時繼續推進供給側改革。將分散的低端產能兼併重組，提升市場集中度，帶動經濟高質量發展，將是供給側結構性改革的重要途徑。

3.3.規模導向和債務高槓杆

經過四十餘年的債務擴張，2020年中國債務規模達到了 274 萬億左右，年均增速爲10%，超出名義GDP增速1.2個百分點。改革開放以來，雖然中國經濟發展速度迅猛，但債務同樣增長迅速。

中國經濟高增長的背後離不開債務驅動，但高債務導致市場參與主體揹負了高槓杆。適度的槓桿率水平有利於促進經濟增長，但過高的槓桿不僅會拖累增長，反而會誘發金融風險。

同樣假設A地，在GDP考覈機制下，A地發展經濟的行爲顯然會是以規模爲導向的。更大的營業收入、固定資產投資規模意味着更高的GDP增速。

由於任期內可能只會關注GDP增速是否足夠高，至於經濟增長質量如何，企業是否獲得利潤，可能是次要的，只要任期內不爆發債務風險即可。

規模驅動往往是靠舉債加槓桿來實現的，只強調規模，不注重效益和現金流，必然會導致債務積累。

如果債務對應的資產是現金流爲導向的，那還相對好一些，因爲資產能賺錢去覆蓋債務本息。

但如果只是爲了單一GDP增長的考覈訴求，就有可能會盲目鋪攤子，導致債務風險的長期累積。

我們統計了非金融兩油上市公司的數據。2010年，總資產淨利率、銷售淨利率、扣非後的淨資產收益率這幾個反映企業效益指標，分別是5.17%、5.88%、10.35%，到2020年則分別下降至3.09%、4.62%、5.94%，整體均呈現下行趨勢。

而非金融兩油企業的負債率卻在逐漸攀升。2010年，非金融兩油上市公司的資產負債率爲59.86 %，2020年上升至61.08 %。

如果從一個更長的時間週期來看，資產負債率上升的趨勢更加明顯，2003年非金融非石油石化上市公司資產負債率只有45.17%。再看非金融企業部門槓桿率，2000年年底爲92%，2020年年底迅速提升至162.3%。

如果僅關注轄區內的GDP增長，對增長的質量關注權重不夠，僅以規模導向，不只會影響地方國企經營行爲，還會深刻地改變民企的投融資決策。

影響地方國企自不用說，地方政府對當地國企有較強的影響力，可以讓地方國企舉債擴大投資規模，進而推動當地GDP增長，那爲什麼也會影響到民企呢？

因爲民企規模越大，可以帶來GDP、稅收，還可以解決就業，地方無論是招商引資還是培育本地民企的時候，仍會規模導向。

而且從民企的角度來講，由於整體的產權保護和市場化機制不完善，隨着攤子越鋪越大，解決的稅收和就業越來越多，也能夠提升在地方上的話語權。

這也是中國的企業部門存在大而不強的原因之一，不少上榜500強的中國企業，儘管擁有龐大的資產負債表，但利潤表和現金流量表卻沒那麼好看。

解決債務高槓杆的問題，需要國企、地方政府以及金融市場等多方合力。

對於國企而言，要加強國有企業資產負債約束。其實國家也已經注意到了相關問題，開始着手建立國企關於債務擴張的硬約束。

2018年《關於加強國有企業資產負債約束的指導意見》發佈並實施，要求分類確定國有企業資產負債約束指標標準，合理設定資產負債率水平和資產負債結構，約束國企因預算軟約束無效投資和擴張的傾向。

根據國資委數據顯示，截止2019年，國企資產負債率約爲64%，國企減負債、降槓桿的需求非常迫切。國企債務硬約束之下，將有效助力降低國有企業槓桿率，推動國有資本做強做優做大。

地方債務方面，重點在於防範化解地方政府隱性債務風險。創新制度之下，地方政府通過成立城建投資公司等公共融資平臺進行融資，導致隱形債務迅速增長。若此類隱形債務無法按時償還，就需要地方政府進行兜底，一旦超出地方財政的承受範圍，將存在較大隱患。

“終身問責,倒查責任”能夠有效抑制地方隱性債務增量，防範地方債務風險。2017年起，對於地方違規舉債的監管開始趨於嚴格。2018年，《地方政府隱性債務問責辦法》發佈，地方政府負債情況也納入地方官員任期工作實績考覈指標，重構了以 GDP 論英雄的考覈體系，有助於地方經濟受債務驅動發展模式的轉變。

資本市場的改革同樣是壓低債務槓桿的重要推手。一方面，資本市場可以通過IPO、定增、發行可轉債、重大資產重組等資本運作，推進市場化債轉股，支持降低槓桿率。

另一方面，資本市場的壯大離不開機構投資者，而機構投資者在做資源配置的時候，更關注資產端的質量。這就迫使各類上市公司強化內部約束，改善公司治理，將資源配置到現金流高的資產上，以便獲得資本市場的青睞。

3.4.依賴外需

在GDP考覈機制下，毫無疑問，招商引資引入大項目，發展大工業肯定是最快也是最現實的辦法。

那麼接下來的問題就是，如何獲得大項目的青睞呢？

假設A地需要招商引資，首先得有好的營商環境，不能隨意侵犯私有產權，要進行市場化改革，優化制度體系。

制度問題解決之後，就是成本的問題了。A地可能需要向資本承諾一個較低的要素價格，尤其是具有吸引力的土地出讓價格。

假設A地選擇用低廉的用地成本補貼大項目，土地供應又受到了耕地紅線的限制，分稅制改革後，當地的財政收支還需要預算外收入來平衡，這就導致A地不得不在市中心的商業用地和住宅用地收取較高的土地出讓金。

2020年100個大中城市成交的樓面均價，住宅用地是6033元/平方米，商服用地是2932元/平方米，而工業用地成交均價僅僅爲305元/平方米。

而且從趨勢來看，住宅用地和商服用地總體上是不斷上升的趨勢，而工業用地成本是趴着的，從2008年到2019年這十餘年來，幾乎沒有上漲過。

在各地招商引資競賽的驅使下，加上廉價的勞動力（沒有戶籍的農業人口轉爲非農就業人口，也就是農民工）、廉價土地使用成本和廉價的利率水平（利率沒有完全市場化），工業部門很快就產能過剩起來。

過剩的原因一方面是廉價的要素投入，使得工業產能偏離最優的均衡水平。

更重要的是，勞動力成本一直處於被壓抑狀態，消費起不來，導致內需不足（相對於生產端而言）。

2001年中國加入WTO以來，中國融入到了世界貿易的體系當中，爲過剩產能提供了出口。其實在更早的時候，國內就有產能過剩壓力，大概在90 年代中期，就已經確立了要擴大出口貿易規模，利用好國外市場，獲取外匯盈餘，積累工業化的原始資本。

所以，當時解決好國內過剩的問題是利用好外循環，把過剩的工業產能讓國際市場來消化，這也導致了持續的貿易盈餘和外匯儲備積累。用好國內的市場規模和外匯積累，引進國外的技術，然後消化、模仿、創新、替代、再出口。

然而，在逆全球化的背景下，出口市場規模下滑，進口技術和產品也沒那麼容易，這條路已經走不通了。

要解決這一問題，靠的還是內循環，也就是拉動內需，靠全國統一的大市場來消化產能。

但內需的形成首先得解決的就是要素扭曲定價的問題，尤其是長期被低估的勞動力成本。因爲勞動力價格被低估，而房價一直漲，拉大了貧富差距，肯定是會壓抑邊際消費傾向的，要激活內需，必然是需要把城市底層和農民工的收入給拉動起來。

中國人口基數大，城鎮化空間還很大，而且人均可支配收入不高，這反映出收入分配環節有些問題，但從另一個角度來看，這也意味着通過改革提高內需的空間非常巨大。

舉個例子，目前農民還有8億人口，如果他們的月收入能提高1000元，一年1.2萬，一年9.6萬億的潛在消費規模就出來了，這市場規模應該是相當可觀的。當然，這個過程儘量要用市場化的手段完成。

後續可以期待的是，城市反哺農村，城市的土地剩餘向農村傾斜，給農戶集體土地所有權的份額確權，提高農民的財產性收入，並通過戶籍改革，提高農民的社會保障，化解掉消費的後顧之憂，未來是以人爲核心的城鎮化。

3.5.環境問題

在社會發展的過程中，經濟的發展往往會伴隨着一些環境問題的產生，比如說空氣質量下降、綠地面積減少，甚至“全球變暖”也與經濟增長和生產力發展有着直接的聯繫。

其實，在現代經濟發展的初期，以犧牲環境爲代價來換取經濟增長的模式在許多國家出現過。

英國工業革命就是一個很著名的先例。在生產力飛速發展的同時，像泰晤士河這樣的臨近工業區的河流被嚴重污染，城市空氣質量愈加惡劣，森林面積大量減少。

而中國在改革開放的初期，由於迫切地需要發展生產力，來脫離貧困狀態，滿足人民日益增長的物質文化需求。當人民的溫飽、住房都無法滿足時，也就沒有多餘精力去關注環保問題了。

所以等到經濟發展起來時，這種生產力與物質文化需求的矛盾有所化解，環境保護這個主題也是時候提上日程了。

環保問題的根源同樣也與GDP爲KPI的考覈機制相關。爲了獲得較高的經濟增速，地方往往會優先考慮一些重工業的大項目。

一方面，重工業大項目有更高的增值稅來源，讓地方財力更充沛，可以挪騰的資源更多，也有更多的財政投入基建拉動GDP增長；另一方面，大項目創造GDP本身也要快一些。

更重要的是，在相對考績效核機制下，各地區會在引資的時候都調低環保標準，因爲環保對項目來說意味着成本，大項目當然願意去成本低的地區。

過去，各地更關注的經濟發展的增量，環保與考覈機制是脫鉤的，環境治理的好壞在考覈體系中影響有限。

而且，環保治理是一個長期的系統性工程，即使好的環境能夠提升地區在招商引資時的競爭力，有利於長期的經濟發展，但需要較長時間才能體現在經濟數據上。

不過，自“綠水青山就是金山銀山”這一科學論斷提出以來，從中央到地方自上而下的環保意識愈加強烈。既然環保問題很大程度上是由於競爭性的重化工大項目引進造成的，那麼通過供給側改革的行政手段，去掉有污染的落後產能，無疑是一種有效的方式。

供給側去產能開始後，2016-2018的三年內，粗鋼產能壓減了1.5億噸以上，煤炭落後產能退出了8.1億噸，落後煤電機組淘汰關停了2000萬千瓦以上。淘汰不符合環保要求產能的同時，要麼是新增的產能必須符合環保標準，要麼是對不符合標準的設備做技術更新改造。

從製造業投資額來看，近年來製造業投資更多以改建爲主，新建和擴建在新增投資中的份額有所減少。

不過去產能的結果也使得市場“二八分化”越發明顯，不符合環保要求的企業或設備被強行關停，市場向有資金實力改造設備的頭部企業集中。

2017年是環保治理相對較嚴格的一年，我們對能耗前10的製造業子行業企業數加總，發現高污染的子行業企業總數確實在2018年出現了明顯銳減。由於一些重點行業去產能的任務基本在2018年已完成，後續的重心更偏向於結構的調整，所以19-20年兩年的企業數又有所回升。

環保治理的初衷是沒有問題的，通過落後產能擴張維持的粗放式經濟增長模式長期來看難以爲繼，舊的產能不去掉，新的產能便不會來。加強環境保護應該是一種共識，而非爭議，因此最大的爭議主要在於環保治理的執行過程中存在着各種“一刀切”的問題。

所謂的環保治理“一刀切”，簡單來說，就是爲了避免承擔環境破壞的責任，不加區分地強制關停生產。因爲沒有安全生產、環境保護這類具體的量化考覈指標，所以地方政府往往傾向於採取風險最小化的行爲。

雖然這幾年環保治理卓有成效，但“一刀切”的治理辦法對經濟內生運行造成了較大的擾動。

粗暴的關停會對企業造成較大的損失，同時對企業上下遊供應產生衝擊，下遊企業要麼面對一個更高的上遊價格，要麼根本就無貨可買。

更重要的是，“一刀切”的治理方式對中小企業的造成了較大的心理陰影，大企業和國有企業能夠通過高投入解決環保設備問題，而中小企業往往買不起環保設備。

即使買得起也難逃被粗暴關停的命運，在“一刀切”督查壓力下，中小企業經營困難陡增。

通過看利潤增速，我們可以發現“一刀切”的環保治理和去產能政策給部分中小工業企業造成了相當大的經營壓力。

在此需要做出說明的是，統計局公佈的工業企業利潤同比數據，其樣本剔除了大幅虧損至2000萬元以下的企業，所以其整體的盈利增速看起來不錯。

但當我們計算未經樣本調整的私營企業工業利潤時，就會發現手動測算的增速與統計局公佈的增速在2017-2019年間存在着較大的背離，這也說明私營企業存在“倖存者偏差”。

有趣的是，如果看同時期的國有工業企業部門，就沒有出現這種背離。可見，“一刀切”的環保治理讓中小微企業更受傷。

“一刀切”式的治理短期固然是有利於環保治理的，但社會成本太大，不可能是一個常態化的環保治理手段。

對於很多高耗能的重工業來說，“一刀切”式的環保治理和去產能政策對行業發展的影響無疑是巨大的。因此一套更加完善且更加適應各個行業發展的環境保護政策應當被優先考慮。

爲了應對全球氣候變化帶來的挑戰，2020年，中國提出了二氧化碳排放力爭於2030年前達到峯值，努力爭取2060年前實現碳中和的“雙碳目標”。

碳達峯、碳中和的提出不僅可以重塑我國現行的能源結構，而且還能帶動綠色經濟發展搞碳中和，是未來的長期戰略方向。然而我們也注意到，部分地方在推行低碳環保的過程中，又開始有一刀切限產、限產能的傾向。

這就導致了上遊價格出現較大的漲幅，而上遊價格明顯上漲，會對中下遊製造業環節以及小微企業，產生比較大的衝擊。

所以碳中和的推行還是應該科學有序，明確任務分解。防止一刀切式減產，導致大宗的上漲，進而對通脹產生傳導效應。

在“雙碳目標”之下，出現層層加碼降“碳”的傾向，那麼，如何設置科學有效的考覈體系，對於穩定市場和公衆預期來說是至關重要的。

在現階段，國家可以優先讓各地方政府結合自身的資源稟賦和產業結構特點，自主探索碳中和路徑，穩步推進節能減排路徑以及節奏。比如重工業佔比較高的地區，可以將排放總量、排放標準等目標進行階段分解，循序漸進實現。

同時地方政府也要將地方戰略和規劃制定長期化。避免簡單粗暴的“一刀切”關停，應該從經濟結構、產業結構、能源結構多方面佈局，強化基礎設施及配套設施建設，全面實現低碳化轉型。

3.6.區域分化

改革開放以來，尤其是加入WTO以來，東南沿海地區憑藉得天獨厚的地理優勢飛速發展。2007年前，GDP佔比持續上升，期間該比例最高達到了37.57%。

2007年，美國次貸危機引發的全球金融危機使東南沿海出口產業鏈壓力倍增，再輔以國內四萬億救市措施，導致中西部地區通過債務擴張趕超，東南沿海地區GDP佔比短暫下降。

但從2012年之後，東南沿海地區憑藉高效的公共治理體系和靈活的制度優勢，GDP佔比再度緩慢回升。

如果僅看GDP規模，會顯著地低估經濟發達地區與欠發達地區的差距。

一方面，欠發達地區通過債務驅動和盲目投資在短期內會帶來GDP高速增長，但這是以積累金融風險和犧牲長期增長潛力爲代價的。

另一方面，發達地區勞動力成本提高會導致低端產業鏈向欠發達地區轉移，雙方GDP增速差有所收斂，但這並不意味着二者的生產率能同樣收斂。

因此從長遠來看，發達地區可能會由於全要素生產率的提高而擁有更強大的發展後勁，這意味着區域發展不平衡在未來還會擴大。

發達地區較高的勞動生產率會驅使要素不斷聚集。從勞動力角度來看，珠三角、京津冀、長三角的常住人口增長率高於國內其他地區，主要是因爲這些地區有更高的收入水平和更多的就業機會。

再從企業端角度來看，2019年長三角、珠三角、京津冀三大城市羣的規模以上工業企業資產規模以及營收佔比分別爲45.49%、47.03%，幾乎佔據了半壁江山。

A股上市公司作爲中國優質企業的代表，地區上市公司數量多寡也可以大致反映優質資本的聚集程度。2020年，長三角、珠三角、京津冀A股上市公司數量分別爲1460、674、499家，三者合計佔比高達64%，這意味三大城市羣聚集的企業質量也相對更高。

那麼，爲什麼即使在中央大力發展西部大開發、東北振興、中部崛起等發展戰略再配以中央的轉移支付的傾斜政策下，區域差距沒有收斂反而在不斷擴大呢？

首先，東南沿海以絕對的地理優勢承接海外產業鏈轉移。改革開放以後，沿海地區引進了大量資本，使得該地區在擁有承接海外產業鏈轉移的地理優勢的同時，吸引了大批勞動力，此時區域經濟發展失衡已初現端倪。

同時，我們必須承認東南沿海地區確實有更好的制度供給。改革開放40多年以來，中國經濟格局逐漸演變爲“東南沿海地區以外企和民營爲主、中西部地區以國企爲主”的兩極分佈格局。

東南沿海地區爲吸引外資和發展民營經濟，需要積極打造和諧友好的親商環境並推進市場化改革，而優質的經商環境又會進一步吸引更多的海外資本和民營經濟的涌入，從而形成發展路徑依賴。

反觀非發達地區，因爲市場化改革不夠，本土沒有太多的民營企業，沒有給國企產生足夠的市場競爭的壓力和倒逼改革的動力。要發展地方經濟往往只能靠國企舉債，而舉債的國企由於存在“低效率、低激勵、低盈利能力”等弊端，會使地方政府面臨較大的財政壓力。

市場化改革不夠，還會削弱私營部門的生產積極性，進一步陷入“不夠市場化-經濟發展低效-財政平衡壓力加大-市場化水平後退”的惡性累計循環效應。

兩區域的制度差異會迅速表現在經濟增長績效的差異上，時間越長，兩區域經濟發展差距也越大。

此外，東南沿海地區還形成了“產業+人才集聚效應”。雖然中西部地區以提供低稅賦、低租金來招商引資，但相比之下，東南沿海地區有更優質的經商環境，且政府的低頻度幹預以及高效的產權保護體系也使得其市場化水平遠超內陸地區。

這些優勢使得東南沿海地區更具有投資價值，其優質穩定的制度環境吸引了大量生產要素聚集。由於改革開放後資本的流入，東南沿海地區首先形成了產業聚集效應，這爲市場規模壯大和產業專業化分工打下了基礎。

越來越明顯的產業聚集效應會進一步吸引技術型人才的流入，從而形成更強大的人才聚集效應。這種現象給東南沿海地區帶來的最直觀的收益是其不需依賴稅收優惠便可吸引大量資本，節省下來的成本可以服務於公共領域，進一步擴大其制度優勢、引入更多資本，形成正向循環效應。

對於非發達地區來說，由於沒有制度優勢難以形成產業聚集效應，地方政府爲發展經濟只得依靠減稅或減租來承接被經濟發達地區淘汰的低端產業鏈，甚至會在同類型地區之間形成惡性的“逐底競爭”，稅收越壓越低。

這會進一步影響其財政平衡及公共服務能力，降低對優質資本的吸引力，惡性循環就此形成。

在以上條件下，企業在將其中高端新興產業佈局於東南沿海地區享受制度優勢的同時，會把低端產業鏈推向要素成本更低的中西部地區。

其實現在已經有很多企業，他們的工廠已經遷移至中西部這些生產成本低的地區，而僅留下研發運營團隊在東部。所以我們可以看到，東部地區的研發投入是非常大的，而中西部地區的加工製造活動愈加頻繁。

三大城市羣研發投入強度也在快速上升，2019年，京津冀、珠三角、長三角的R&D投入強度分別爲3.9%、2.9%、2.8%，遠高於其他地區。

從工業增加值數據來看，儘管東部沿海地區仍佔據絕對體量，但中西部地區工業尤其是製造業方面加速發展，與東部地區的差距會逐漸縮小，整體的工業增加值佔比結構上呈現東昇西降的趨勢，這也能夠反映出未來將可能形成“東南沿海以新興產業爲主-中西部地區以加工爲主”的產業分佈格局。

在這樣的背景之下，新區域發展觀就顯得尤爲重要。區域內各地區要達到“1+1>2”的效果，應當堅持優勢互補，促進區域之間各類市場要素擺脫行政區區劃束縛，在更加廣闊的空間中進行流動，實現高效配置。

在新區域發展觀的指引下，我國的區域合作不僅打破了國內的行政區劃限制，還打破了國別以及海陸的界限，比如“一帶一路”和海陸統籌發展。

更好的落實新區域發展觀，仍然需要轉變唯GDP的考覈機制，注重經濟發展質量，避免只把關注焦點放在本地經濟的快速增長，缺少協同，採取人爲的市場分割和地方保護主義。

在這一篇中，我們重點強調了促使中國經濟快速增長的制度基礎。一個好的制度，就是搞對了激勵機制，讓地方有充足的積極性去發展經濟。

然而，做好一個事情，光有積極性和熱情是不夠的，還需要有做成這個事情的轉化機制。

這個轉化機制能夠存在，需要兩個重要的前提條件，缺一不可：

1、需要有巨大的GDP轉化動能，否則，地方不會依賴這個資源去發展經濟；

2、這個資源能被當地政府完全掌控，如果資源不能被當地完全掌控，就無法徹底去依靠這個資源獲得GDP的競爭優勢。

那麼，地方政府究竟是控制了什麼經濟資源能同時滿足這兩個條件呢？

答案就是土地。