作者：孙树强 

来源：看懂经济

8月5日，美联储前主席沃尔克、格林斯潘、伯南克和耶伦联合发表文章《美国需要一个独立的美联储》，呼吁保持美联储的独立性，表示当央行不受短期政治压力的影响，只依赖可靠的经济原则和数据行事时，经济才是最强劲的，经济运行才是最好的。今年早些时候，欧央行行长德拉吉在IMF和世界银行举办的春季会议上罕见地对中央银行的独立性进行了置评，表示“当然担心央行的独立性”，尤其是“在世界上最重要的司法管辖区”，“如果中央银行不独立，那么人们可能会认为货币政策决策是遵循政治考量的，而不是对经济前景的客观评估。”虽然没有明确说明，但很明显，德拉吉是在评论美联储。一个直接原因就是美国总统特朗普不断对美联储施压。

特朗普上台以来，与美联储的加息的周期正好重合，虽然现任美联储主席鲍威尔是由特朗普提名的，但特朗普对美联储的持续加息行为表示了极大不满，不时隔空喊话，希望美联储停止加息。即使7月末的FOMC会议决定降息25个基点，特朗普也表示了不满，认为降息幅度还不够。可以说，特朗普是近几十年中对美联储施压最大、对美联储政策置评最多的总统，美联储的独立性受到了严重威胁，也引起了各方的广泛关注。这种威胁既来自于特朗普的施压，也来自于对美联储官员的任命，更来自于通过引导公众预期而对美联储决策的裹挟。

一、中央银行独立性含义及影响

一般来说，中央银行的独立性是指其设定最终目标或政策决策的独立性，即中央银行可以独立地设定最终目标，或为了达到最终目标而可以独立地做出决策。中央银行的独立性在现实中的表现就是其与政府的关系，即政府在多大程度上可以影响中央银行的目标设定和决策行为。与中央银行独立性相关的另外两个维度是人事和财务的独立性。中央银行领导人员的任命方式及财务是否自由也会对其决策行为产生影响。从本质上来看，如果政府部门只是隔空喊话或者施加压力，而并没有对中央银行的货币政策制定产生决定性作用，那么中央银行的独立性是没有受到影响的。

中央银行的独立性之所以受到关注，是因为不希望货币政策成为政治的附庸，进而成为政客达成目的的工具，而非为大众的福利着想。沃尔克等在文章中称，“研究表明，从长远来看，基于当前政治需求的货币政策会导致更糟糕的经济表现，包括更高的通胀和更慢的增长。”货币政策作为短期内调控经济的重要工具，如果不是根据实际经济形势相机而动，而是因应政府部门甚至是政府中某个人的偏好行事，那么就很可能扰乱经济的正常运行，造成不必要的波动。例如，在美国总统第一任期的后期，为了赢得下一任选举，会倾向于施压美联储实施宽松的货币政策，从而刺激经济，赢得选票。另外，保持央行独立性的一个原因是货币政策是一个较为技术化的工具，需要对货币政策工具、目标及传导机制有较为深刻的认识，如果外行人来操作货币政策，很可能产生事与愿违的结果。市场更相信专业人士所做出的货币政策决策，而非阴晴不定的政治人士。

中央银行是否应该保持独立以及保持独立性的好处更多是一个实践问题。一些研究认为，在最终央行最终目标设定合理的情况下，中央银行保持独立能够聚焦于经济本身，而非掺杂政治考量，有助于保持较低的通胀水平，并会促进经济增长。另外，中央银行保持独立并且有明确的目标，更有助于提高中央银行的责任性。对于国际化货币发行国来说，中央银行独立有助于保持国际社会对其货币的信心。德拉吉在上述会议上说到：“如果你不让它们（中央银行）是自由的，那它们就是不负责的。”

从实践的角度来看，中央银行独立性是最近几十年的现象，一些发达国家和地区的央行都具有较高的独立性。美联储从1951年开始脱离财政部独立制定货币政策；英格兰银行从1694年成立以来，一直没有摆脱政治操纵，上世纪90年代初，英国的利率水平依然由财政部制定，直到1997年5月英格兰银行才获得独立制定货币政策的权力；欧洲央行在成立之初就确立了独立性，《欧洲联盟运行条约》第130条规定，欧洲央行和其决策机构的成员在执行任务和条约赋予他们的责任时，不受欧盟及成员国政府或其他机构的影响。此外，根据第130条，欧盟以及成员国政府承诺尊重这一原则，不谋求影响欧洲央行决策机构成员履行其任务。

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二、美联储的独立性及决策方式

从全球范围的央行来看，美联储的独立性是较高的。1913年12月通过的《联邦储备法案》规定：“美联储制定货币政策不受包括总统在内的任何行政部门干预”。然而，虽然有此规定，但美联储是由时任财政部长筹备建立，而且美联储建立之初是在财政部的管辖之下，美联储的第一任主席就是财政部的助理部长查尔斯·哈姆林。在一段时间内，财政部长是美联储的当然理事，能够影响货币政策制定，美联储甚至成为财政部的附庸。

1934年，伊冦斯（Eccles）任美联储主席，他罢免了财政部长和货币监理署署长的美联储理事的资格，美联储与政府进一步绝缘。但这次绝缘并不彻底，伊冦斯认为，美联储应该作为财政政策的补充并协助政府信贷，这也导致利率决策被财政部所把持。

1950年6月朝鲜战争爆发后，由于财政支出的增加，物价飞涨，1950年6月到1951年2月，物价上涨了17%，美联储希望提高利率来抑制通货膨胀，但财政部希望维持低利率，从而降低政府融资成本。当时的美联储主席麦克凯十分软弱，利率的决定权实际上由财政部把持。为了理清关于利率决定权的争执，1951年3月，美联储与财政部达成了《美联储—财政部协议》，美联储开始脱离政府的影响，独立地制定货币政策，美联储正式走上了提高独立性的道路。虽然美联储保持了较高的独立性，但并不是与政府部门没有联系。作为执行货币政策和财政政策的部门，美联储和财政部联系依然较为紧密，从目前每周财政部长和美联储主席共进一次工作早餐就可见一斑。

1977年，《联邦储备系统改革法》赋予了美联储促进充分就业和保持价格稳定的双重目标，这两项目标的实现情况是衡量美联储政策是否恰当的标准。美联储要对国会而非总统负责，美联储主席每年要两次赴国会就货币政策进行说明和解释，并接受国会议员的质询。从美国总统与美联储的关系来看，除了美联储主席和理事由其提名之外，美国总统没有权力左右货币政策制定。虽然总统不能直接干预美联储的货币政策制定，但可以通过向美联储主席施加压力、任命与自己施政纲领相同的人员为美联储主席和理事来影响货币政策走向。需要注意的是，为了防止总统通过任命美联储理事来影响货币政策，《联邦储备法案》对于理事的任期做出了规定，美联储理事之间的任期要间隔两年，所以总统的一个任期内（4年）只能任命两位理事。

目前，美联储通过联邦公开市场委员会（FOMC）制定货币政策，委员会委员共19人，包括美联储主席、副主席、5位理事、12位地区联储主席。但有投票权的委员只有12人，包括美联储主席、副主席、5位理事和5位地区联储储主席。其中，纽联储主席是FOMC的常任委员，其他4位投票委员每年在11个地区联储主席中轮换。FOMC委员在理性分析和充分讨论的基础上通过投票来决定货币政策走向，一般情况下，美联储主席并不能独自决定货币政策。如果个别委员提出的论点和证据缺乏深思熟虑并且没有充分的依据，其他委员就会对其提出质疑，带有明显政治倾向的人很难在美联储有很大的影响力。

三、非独立的美联储会产生何种影响？

在当前形势下，一个失去可信性的央行，其货币政策也不会得到预期的效果。预期与预期引导在当前的货币政策传导中起到了重要作用。伯南克曾说：“货币政策是98%在说，只有2%在做。”如果中央银行失去了独立性，货币政策根据政府的偏好而动，就会改变市场预期方式和货币政策的传导效果，甚至产生预期紊乱，导致货币政策传导效果大打折扣。在政治的影响下，货币政策的时间不一致性会表现的更加明显。

另外，美联储作为全球最为重要的中央银行，其决策会产生较大的溢出效应，对其他国家和地区中央银行的货币政策及全球的金融稳定都会产生影响。失去独立性的美联储会使货币政策协调更为困难，全球的金融稳定也会受到冲击。例如，2008年金融危机之后，美联储大幅放松货币政策，导致资金向新兴市场经济国家流动，造成了这些国家的货币升值，降低了其出口产品竞争力。而在美联储收紧货币政策持续加息的情况下，造成了资金的反向流动，使新兴市场经济国家货币大幅贬值，甚至产生经济危机。如果美联储的决策左右摇摆，将会借由其强大的金融影响力，对其他国家产生负面的溢出效应。

美元作为最重要的国际化货币，如果美联储失去独立性，将会对美元及美元资产产生重要影响。非独立的美联储将使美元资产价值大幅波动，国际投资者将会降低甚至丧失对美元和美元资产的信心，抛售美元资产，减少使用美元，降低美元的国际化水平，这对其他国际化货币来说是一个有利契机。

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四、历届美国总统是如何影响美联储独立性的

二战以来，美国的多任总统都是凯恩斯主义者，他们都相信宽松的货币政策在短期内会对经济有较大影响，也希望货币政策能过够按其意愿行事。从杜鲁门、约翰逊、尼克松到里根、老布什，都为了保持经济的快速增长、竞选连任而希望美联储维持宽松的货币政策，甚至采取多种手段干预美联储的货币政策制定，但多数情况下，美联储都能顶住压力，维护其来之不易的独立性。

上世纪60年代中期，小威廉·迈克切斯尼·马丁任美联储主席，彼时美国正与越南激战正酣，财政支出规模急剧扩大，需要宽松的货币政策为其提供支持，但马丁执掌美联储并没有按总统约翰逊的意愿行事，因为财政赤字货币化会造成通货膨胀的急剧攀升，并会对当时布雷顿森林货币体系所设定的美元汇率造成冲击。马丁的一句名言是：“美联储的工作就是在宴会进入高潮时撤掉大酒杯。”约翰逊甚至向司法部询问，是否可以撤换马丁，但律师建议，政策异议并不构成撤换美联储主席的理由。1969年1月，尼克松入主白宫，他首先想到的就是把时任美联储主席马丁撤换掉。一直以来，尼克松对马丁的独立斗士形象十分反感，而且这种独立性是有法律保障的。

1979年，卡特任命沃尔克担任美联储主席，时任卡特政治顾问警告说：“他（卡特）是在将自己的竞选连任机会抵押给美联储”，因为沃尔克不会配合卡特竞选实施宽松的货币政策。1984年，美国再次迎来大选，里根希望美联储能够放松货币政策（彼时沃尔克为了抑制通胀而大幅收紧了货币政策），邀请时任美联储主席沃尔克到白宫会谈，被沃尔克婉拒；里根提出去美联储总部访问，还是被沃尔克拒绝，沃尔克担心总统来访会产生不良影响。最终，里根和沃尔克在总统图书馆见了面。一个有意思的细节是，里根去会面时坚持步行，这样他就能被公众看见去和美联储主席会谈。但在沃尔克的第二个任期将近结束时，当时的美联储理事中有4位是由里根总统任命的，这也导致了沃尔克在美联储被架空，很难推行他有意向执行的政策。

上世纪80年代末老布什执政时期，格林斯潘任美联储主席（格林斯潘是由里根提名担任美联储主席），老布什指责格林斯潘是造成他1992年竞选总统失败的原因之一。老布什认为，格林斯潘在1990-1991年的经济衰退中未能及时、大幅度地调降利率。1991年1月，老布什在国情咨文中直接对格林斯潘进行抨击，他说：“应当降低利率，现在就降”。但格林斯潘却出于对通货膨胀的担忧，拒绝大幅、快速地降低利率。1998年8月在参加一场电视节目访谈时，老布什说到：“如果当年降息幅度再大的话，我本来是可以重新当选的，因为当时已经开始的复苏会变得更加明显。我重新任命了格林斯潘，他却让我非常失望。”

但也有例外，尼克松执政时期，对时任美联储主席伯恩斯施压，要求其保持宽松的货币政策。尼克松在1960年就参加了总统竞选，但败给了肯尼迪，在尼克松看来，是美联储的紧缩性货币政策导致的高失业率，致使其竞选失败。“一朝被蛇咬，十年怕井绳”，尼克松在提名伯恩斯任美联储主席后说：“我会尊重他的独立性，但我个人希望他能做出遵循我意愿的决定。你知道，伯恩斯先生，我长期支持低利率和更多的货币供给。”伯恩斯最终没有顶住来自总统的压力，执行了宽松的货币政策，造成70年代后期美国通货膨胀大幅上升，留给沃尔克来收拾残局。正是因为其对政府压力妥协，伯恩斯被称为“最政治化”的美联储主席。

格林斯潘担任美联储主席以来，无论是克林顿、小布什还是奥巴马，都对货币政策较少置评，也很少直接向美联储施压，美联储也保持了较高的独立性。伯南克在评价格林斯潘时说到：“他总是激情澎湃地维持美联储的独立性，努力使美联储不屈服于短期的政治压力，尽量以一种无关政治、无关党派的方式做出决策。”

但特朗普上台以来，情况正在发生改变，特朗普不时对美联储的货币政策发表评论，表现出对当前货币政策的不满，并有意通过提名美联储理事来影响美联储的货币政策制定。但需要明确的是，美联储FOMC决策并非完全由美联储主席决定，也并不是一两个人能够左右的。尤其是伯南克开创的平等民主讨论氛围以来，货币政策走向更多是集体决策的结果。伯南克担任美联储主席之后，有意弱化美联储主席的影响，将学院派作风带入到了美联储，在FOMC会议期间，如果某个委员有不同意见，可以直接举双手示意并阐述其观点，并称其为“双手干预”。

小    结

沃尔克等发文章呼吁保持美联储的独立性，表明当前美联储独立性受到了严重威胁。现实来看，中央银行并不是在真空中运行，也不可能完全绝缘于政府，中央银行的独立性更多的是在较大的程度上能够独立地设定目标并根据实际经济形势做出决策，而非为了政府的短期利益做出有悖于经济运行的选择。二战以来，美联储的多任主席都非常珍视美联储的独立性，多次顶住政府的压力，做出了有利于长期经济增长的政策选择。伯南克在其回忆录《行动的勇气》前言中说到：“美联储是一个具有政治独立性的中央银行，为了国家长远利益而做出政治上不受欢迎的决策是它存在的一个理由。”

根据丁伯根原则，政策工具的数量不应该少于目标的数量。从当前发达国家和地区的货币政策来看，一般都是通过利率改变来达到稳定通货膨胀水平的目标。如果赋予货币政策过多的目标，那么很可能就会顾此失彼、避重就轻，也会使得中央银行的责任更难衡量。

目前，美联储主席鲍威尔的任期尚未过半，虽然多次受到特朗普的怒怼，甚至威胁被解雇，但鲍威尔依然在努力维持美联储的独立性，多次强调货币政策不受政治干预的重要性。明年是美国的大选年，特朗普当然希望美联储实施宽松的货币政策来助力经济增长，也正是因此才频繁对美联储施压。但可以预期，在现有机制正常运作下，美联储独立性受到影响应该只是暂时的，将不会从根本上改变美联储的决策方式。

中央银行的独立性并不是一个完成时，而是一个进行时。保持独立性涉及到美联储主席个人的声誉、美联储的声誉和美元的声誉，进而涉及到美国经济及世界经济是否能够平稳发展。可以说，一个独立的美联储既有利于美国，也有利于世界。