本文来自格隆汇专栏：中信证券研究 作者：邵子钦 薛姣 童成墩 田良 陆昊 张文峰

《条例》提升了非银支付机构监管的法律层级，强调规范与发展并重，正向促进行业健康发展。具体包括：坚持持牌经营；对股东资质要求略有放宽；遵循功能监管理念，将账户分为储值账户运营和支付交易处理两类；弱化反垄断认定相关规则，明确央行的监管职责，释放鼓励创新信号，对公平竞争原则要求不变；强化信息保护和风险防范；对跨境支付新增若干要求，强调数据安全。建议关注国内支付龙头，跨境支付头部机构；以及增量流量主要贡献方。

▍事项：

国务院总理李强日前签署国务院令，2023年12月17日，国务院公布了《非银行支付机构监督管理条例》（以下简称《条例》），自2024年5月1日起施行。

▍《条例》提升了支付机构监管的法律层级，是金融工作会议后首部金融领域行政法规。

二十大报吿提出，依法将各类金融活动全部纳入监管；中央金融工作会议提出，加强金融法治建设，及时推进金融重点领域和新兴领域立法。《条例》是工作会议后的首部金融领域的行政法规，以国务院条例形式发布，从原先的部门规章提升为行政法规，提升了支付机构监管法律层级，解决了我国支付行业适用法律层级较低的历史遗留问题，有利于强化行业监管，提升监管效率，树立监管权威。预计后续《条例》实施细则和配套文件将陆续出台。

▍规范和发展并重，稳定各方预期，激发市场活力，正向促进行业健康发展。

在12月17日就《条例》司法部、中国人民银行负责人答记者问中，监管层肯定了非银支付行业在助力实体经济发展和民生改善中做出的积极贡献。与2021年1月发布的征求意见稿相比，《条例》优化了部分前期整改中已取得明显成效的内容，增加了对部分仍违规高发的问题和新兴重点领域的监管细节，坚持发展与规范并重，进一步夯实了支付机构规范健康发展法治基础。《条例》的出台有利于营造法治化营商环境，稳定各方预期，激发市场活力，也有利于保障用户合法权益，防范化解风险，促进非银行支付行业高质量发展。

▍坚持持牌经营，严格准入门槛，股东资质要求略有放宽。

《条例》要求按照“先证后照”原则实施准入管理，明确支付机构注册资本、主要股东、实控人、高管人员等准入条件，对其重大事项变更也实施许可管理，同时建立健全严重违法违规机构的常态化退出机制。

相较于征求意见稿，《条例》删去了要求非银行支付机构的控股股东、实际控制人自成为之日起，3年内不得转让所持有的非银行支付机构股份的要求，后续是否在细则中添加或有额外要求有待观察。

对于“一参一控”要求进行了适当放松。对禁止同一股东直接或间接持有两个或以上机构10%以上股权或表决权，同一实控人禁止控制两个或以上机构这一要求，上述机构类型在征求意见稿中表述为“非银行支付机构”，在《条例》正式稿中表述为“同一业务类型的非银行支付机构”，如何界定业务类型异同有待细则进一步明晰。

《条例》删去了征求意见稿内相对繁琐的设立流程（筹建申请-审批-筹建-开业申请-审批-开业-公吿等）的表述，着重强调了非银支付机构开展业务必须取得支付业务许可，未经批准不得从事或变相从事支付业务，此外还简化了部分业务变更流程的备案要求等。

《条例》与征求意见稿一致，规定非银支付机构最低实缴注册资本为1亿元。但不同的是，《条例》删去了征求意见稿中关于央行可对新分类下的两类机构确定不同的注册限额以及注册资本与业务规模的比例的表述，但《条例》保留了关于央行可根据非银行支付机构的业务类型、经营地域范围和业务规模等因素，提高注册资本的最低限额的调整空间。此外，《条例》保留了征求意见稿中非银支付机构备付金和净资产比例要求需符合监管标准的规定。

▍强化功能监管，重新划分业务类型；拉齐监管准则，促进公平竞争。

2010年以来，《非金融机构支付服务管理办法》按照交易渠道和受理终端，将支付业务分为网络支付、银行卡收单和预付卡业务等三类。随着条码支付、刷脸支付等新兴方式，现有分类方式已不能很好地满足市场发展和监管需要。《条例》遵循功能监管理念，从业务实质出发，根据其能否接收付款人预付资金，将非银支付机构分为“储值账户运营”和“支付交易处理”两类。从与征求意见稿差异看，《条例》在定义层面以能否接收付款人预付资金作为核心划分标准，删去了是否开立账户的标准，划分规则更加明确，且具有良好的扩展性，有利于防范监管空白，将各种新型支付渠道、支付方式均归入两大基本类型；同时也有利于基于业务实质和风险特征，拉齐监管准则，有利于促进公平竞争。相对应的，《条例》删去了征求意见稿中附则部分关于支付信息服务机构备案要求的相关规定。储值账户运营业务和支付交易处理业务的具体分类方式和监督管理规则，以及新旧分类方式的衔接和过渡有待央行后续公布。

▍弱化市场支配地位量化认定相关规则，明确央行的监管职责，释放鼓励创新信号，对公平竞争原则要求不变。

弱化市场支配地位量化认定相关规则，分类监管、公平竞争原则不变，系统重要性非银支付机构监管要求细则有待出台。征求意见稿关于市场支配地位判定相关的条款被整条删除，包括征求意见稿中明确界定相关市场范围以及市场支配地位认定标准的原第五十五、原五十六条，以及针对滥用市场支配地位的监管措施的原五十七条，避免量化对象理解存在差异和硬性标准可能难以适应行业发展变化的问题。但《条例》正式稿保留了与原第五十四条类似的条款，表述为“非银行支付机构不得实施垄断或者不正当竞争，妨害市场公平竞争秩序”。《条例》中还保留了对非银支付机构分类评级、监督管理的要求，央行仍将依法制定系统重要性非银支付机构的认定标准和监督管理规则。

规范监管检查权和检查措施，提高监管规则透明度，加大对严重违法违规行为的处罚力度。征求意见稿中，央行被赋予向国务院反垄断执法机构采取停止滥用市场支配地位行为、停止实施集中、按照支付业务类型拆分非银行支付机构等措施的建议权，在《条例》中未再提及。《条例》明确了央行的监管职责和措施，加大了严重违法违规行为处罚力度，处罚措施包括罚款、限制部分支付业务或者责令停业整顿，直至吊销其支付业务许可证等。同时，《条例》明确可以根据具体情形对负有直接责任的董事、监事、高管人员和其他人员进行处罚，情节严重的还可采取市场禁入措施。对于构成犯罪的，依法追究刑事责任。

释放鼓励创新信号，鼓励支付机构与银行合作为单位客户提供支付服务。《条例》删去了征求意见稿中关于创新业务备案的相关要求。而在《条例》第二十三条则明确提及，国家引导、鼓励非银行支付机构与商业银行开展合作，通过银行账户为单位用户提供支付服务。中信证券认为，支付机构协助商业银行对传统的支付结算、现金管理等业务流程进行优化整合创新，能够满足单位客户多样化支付需求，深化支付产品和服务供给侧结构性改革，特别是为中小微企业提供了更加便捷、高效、低成本的支付服务。中信证券期待细则中能够进一步明确支付机构在合作框架下为企业法人提供服务的合法范围和业务边界，为非银支付机构探索企业支付、企业金融方面的创新发展提供进一步指引。

▍强化用户权益保护和个人信息保护，注重防范和化解支付风险。

《条例》把保护用户权益作为支付清算行业发展的首要任务，进一步明确了支付机构在用户权益保护方面的责任和义务，既要尊重用户自主选择权、知情权等合法权益，又要采取措施确保用户个人信息安全，防止用户信息泄露或被滥用。

《条例》第三十二条提及，非银支付机构不得收集与其提供的服务无关的用户信息，不得以用户不同意处理其信息或者撤回同意等为由拒绝提供服务，处理相关信息属于提供服务所必需的除外。此外，非银支付机构不得非法买卖、提供或者公开用户信息。对于非银支付机构与其关联公司共享用户信息，《条例》也做了详细规定，包括应当吿知用户该关联公司的名称和联系方式，并就信息共享的内容以及信息处理的目的、期限、方式、保护措施等取得用户单独同意。非银支付机构还应当与关联公司就上述内容以及双方的权利义务等作出约定，并对关联公司的用户信息处理活动进行监督，确保用户信息处理活动依法合规、风险可控。

完善防范化解措施。近年来，个别支付机构铤而走险，为电信网络诈骗、跨境赌博等违法犯罪活动提供资金转移通道等。《条例》规定，非银支付机构发生风险事件的，应当按照规定向央行报吿。央行可以根据需要将风险情况通报非银行支付机构住所地地方人民政府。地方人民政府应当配合央行做好相关风险处置工作，维护社会稳定。

▍明确跨境支付持牌要求，强调数据安全和信息、业务本地化。《条例》对跨境支付新增若干要求，着重强调数据安全。

明确持牌要求，依法开展业务。《条例》要求，境外的非银行机构拟为境内用户提供跨境支付服务的，应当依照条例规定在境内设立非银支付机构，国家另有规定的除外。非银支付机构为跨境交易提供支付服务的，应当遵守跨境支付、跨境人民币业务、外汇管理以及数据跨境流动的有关规定。

强调数据和信息安全，特别是本地化要求。《条例》要求，非银支付机构的业务系统及其备份应当存放在境内。非银支付机构为境内交易提供支付服务的，应当在境内完成交易处理、资金结算和数据存储。非银支付机构相关网络设施、信息系统等被依法认定为关键信息基础设施，或者处理个人信息达到国家网信部门规定数量的，其在境内收集和产生的个人信息的处理应当在境内进行。确需向境外提供的，应当符合法律、行政法规和国家有关规定，并取得用户单独同意。

▍风险因素：

《条例》细则和配套文件落地严格程度超预期，市场竞争激烈程度超预期，头部机构创新不及预期。

▍投资策略：关注存量头部平台、增量流量龙头，以及增量市场垂直机构。

《条例》提升了支付机构监管的法律层级，释放鼓励创新的信号。建议关注国内支付龙头，跨境支付头部机构；以及增量流量主要贡献方。

注：本文节选自中信证券研究部已于2023年12月18日发布的《非银行金融行业非银行支付机构新规点评一提升监管法律层级，释放鼓励创新信号》报吿，分析师：邵子钦S1010513110004；薛姣S1010518110002；童成墩S1010513110006；田良S1010513110005；陆昊S1010519070001；张文峰S1010522030001