出口管制vs关税豁免？——美国供应链战略的演进和分析

格隆汇 06-01 12:01

本文来自格隆汇专栏：兴证宏观王涵，作者：王涵卓泓等

投资要点

2022年5月23日下午，美国总统拜登在日本东京正式宣布启动“印太经济框架”（IPEF）。2022年5月27日，美国国务卿布林肯发表对华政策演讲。在大国博弈的背景下，美国供应链战略如何演进？如何理解美国同时推进对华关税豁免和对华出口管制加码？中国应该如何应对？对此我们的看法。

美国供应链战略演进：

奥巴马：出发点是容灾建设；
特朗普：美国优先，制造业回流；
拜登政府：多重供给冲击叠加引发高通胀，供应链成为内外战略重心。

拜登供应链战略：

白宫供应链报吿：深入研究了美国供应链中对中国的依赖；
对内：支持中小制造业、增加研发支出、要求美国政府购买“美国货”
对外：加强“结盟”并重塑美国的“领导力”；

拜登供应链战略相较于奥巴马和特朗普有三点重要变化：

出发点从容灾抗灾转移向大国博弈；
从 “单打独斗”到 “拉帮结派”；
“制造业回流”的要点从全面撒网聚焦到国家关键产业备份；

中国的应对：

不可轻视外部压力但也不宜“自乱阵脚”；
对外：继续稳定并加强相关经济体的经贸关系，基于成本比较差异的低端产业链外迁一定程度上是难以避免的，应侧重合作和非竞争，RCEP的关税减免和原产地累积规则已经体现了多方加强区域内产业链供应链合作的意愿；
对内：增加研发投入和支出，提升中国在当前产业链当中的核心竞争力，努力突破“卡脖子”技术攻关，实现产业链转型升级。

风险提示：地缘政治风险超预期。

正文

美国供应链战略演进一览：从奥巴马到特朗普到拜登

美国供应链战略演进：从奥巴马到特朗普到拜登。

奥巴马：出发点是容灾建设。供应链弹性（resilient）这一概念，在奥巴马政府就已经提出了。为了应对自然灾害——尤其是2011年日本地震和海啸后，2012年1月25日，奥巴马政府出台了《全球供应链安全国家战略》(National Strategy for Global Supply Chain Security)，提出要从促进高效安全的货物流动以及培育有弹性的供应链两个目标来建设美国供应链。美国在提出“制造业回归”的同时，发起了《跨太平洋伙伴关系协议》(Trans-Pacific Partnership Agreement，简称TPP)谈判。2015年版的《国家安全战略》报吿将全球供应链安全列为美国的国家安全战略之一。
特朗普：美国优先，制造业回流。特朗普上任后奉行“美国优先”（Make American Great Again），不仅对中国加征关税，也对欧盟、加拿大和墨西哥等诸多经济体都加筑了贸易壁垒，同时退出了TPP。其战略的侧重点，是帮助美国的中产阶级“把工作抢回来”。在2019年后期及2020年新冠肺炎疫情冲击前期，美国相当部分政客鼓吹中美“脱钩”。
拜登政府：多重供给冲击叠加引发高通胀，供应链成为内外战略重心。新冠肺炎冲击下，相当部分经济体被迫停工停产，尤其是德尔塔毒株对东南亚经济体的冲击，使得芯片短缺问题进一步加剧，这导致美国汽车在内的耐用品价格快速上升，推升美国通胀；此外，全球范围的供需不匹配，使美国成为本轮受困于供应链最为严重区域之一，供应链战略也成为拜登政府内政及外交的重心。

拜登供应链战略：再探白宫供应链审查报吿文本

拜登上任后一个月即通过行政命令部署了供应链审查研究。2021年2月25日，拜登总统签署了第14017号行政命令，指示政府立即启动供应链审查和研究。2021年6月，行政命令签署满100天之际，白宫公布了第一份供应链报吿；2022年2月，行政命令签署满1周年之际，白宫公布了第二份供应链报吿。

百日供应链报吿：重点研究四个关键产品，隐藏主线是美国对中国的依赖。在前100日，白宫的四个部门（商务部、能源部、国防部、衞生和公共服务部）首先研究了美国政府划定为攸关美国国家安全的产业：半导体和先进封装、高容量电池，包括电动汽车电池、关键矿物和材料，包括稀土元素、药物和活性药物成分。2021年6月公布的研究结果，可谓是对这些关键产业非常详尽的研究合集，虽然整篇报吿的目标是研究美国供应链脆弱性，但是贯穿全文的隐藏主线其实讨论美国对中国各个环节的依赖，其中半导体章节讨论中多达212次提及“中国”。整体来看，这份报吿主要停留于评估式阶段，政策建议也比较宽泛。

一周年供应链报吿：政策应对更有落地性。在2022年2月，白宫的七个部门（商务部、国防部、能源部、国土安全部、运输部、衞生和公共服务部以及农业部）在此前的基础上，进一步对国防军工、信息科技（ICT，Information and communications technology）、能源、农业、物流、医药等领域进行研究。而根据白宫的执行摘要来看，本次政策建议就更加有落地性，包括：1）对美国中小型制造商的融资、出口提供更多便利；2）给传统基建及稀土等关键矿产供应进行财政补助；3）要求美国政府购买“美国货”，建立国产关键产品清单，联邦政府可以高于市场的价格去给补贴来刺激国内生产；4）对外加强“结盟”并重塑美国的“领导力”，除了本次的印太经济框架IPEF，还计划在10月跟欧盟举行全球供应链峰会，加强美加墨三角合作。

对内落地：财政支出需要国会投票通过

值得注意的是，从白宫计划到落地，财政支出仍需经过国会同意。值得注意的是，白宫的战略从提出到落地的实施，尤其涉及财政支出，是需要立法国会立法来进行配合的。

已获通过：Bipartisan Infrastructure Law《两党基础设施法》——新增5500亿传统基建投资。目前已落地的是2021年年底通过的传统基建计划，该计划预期在10年间修缮美国当前的一个道路、桥梁、水电网等，来应对当前整个用供应链拥堵的困境。（详参2021年8月11日《拜登大基建计划进行到了哪一步》）
悬而未决：Build Back Better《重建美好法案》——包括新能源基建在内的拜登剩余刺激计划。而包括新能源基建在内的拜登剩余刺激计划都属于Build Back Better这一计划，从拜登最初的3.5万亿调整为1.75万亿，此前因为民主党的一位参议员以通胀过高为由一票否决，此后一直推进困难。从当前到美国11月初的国会的换届中期选举还有5个月左右的时间，考虑到参议院在中期选举之后能不能继续掌握在民主党手里面仍有较大不确定性，拜登仍有很强动力在中期选举之前去推进——3月的国情咨文拜登也花了大笔墨在宣传。但考虑到美国通胀压力仍然在比较高，这个计划能否在年内通过仍有较高不确定性。

正在推进：半导体及科研投入。除了传统基建及新能源基建外，美国也在推进立法加大半导体及科研支出。2022年5月27日布林肯发言当中也提到，“60年前，美国政府用于研究的开支在我们的经济中的占比是现在的两倍多——这些投资转而催化了私营部门的创新。帮助美国赢得了太空竞赛、发明了半导体并构建了因特网，其研发投入在国内生产总值中的占比曾高居世界首位，而现在排名第九。与此同时，中国已从第八位上升到第二位。”目前，美国参众两院各自版本的竞争法案（众议院America Creating Opportunities for Manufacturing, Pre-Eminence in Technology, and Economic Strength (COMPETES) Act、参议院United States Innovation and Competition Act (USICA)）已经在推进，从大国博弈的角度，未来美国在半导体等关键领域增加资本开支应该是较为确定的。

对外结盟：印太经济框架仍在“万里长征第一步”

印太经济框架IPEF：13个初始成员，四大支柱。2022年5月23日下午，美国总统拜登在日本东京正式宣布启动“印太经济框架”（IPEF），美国、韩国、日本、印度、澳大利亚、新西兰、印度尼西亚、泰国、马来西亚、菲律宾、新加坡、越南、文莱13个国家成为初始成员。根据美国白宫2022年5月23日的情况说明书及新闻发布会，IPEF包括四大支柱：

ConnectedEconomy：贸易、数字经济。具体包括建立数字经济的高标准，包括数据跨境流动和数据本土化；确保中小企业从本地电子商务发展中受益；解决在线隐私、歧视、不道德的AI使用等问题；寻求强有力的劳工和环境标准和企业问责；加快实施WTO的贸易便利化协定；促进农业贸易。
ResilientEconomy：供应链弹性。建立预警系统（预防类似疫情冲击导致马来西亚封装业务停产拖累全球芯片产业链）；建立关键矿产供应链；提高关键部门的可追溯性；协调供应链多样化。
CleanEconomy：清洁能源。希望提出相关承诺，例如可再生能源目标、碳去除购买承诺、能源效率标准和应对甲烷排放的新措施等。
FairEconomy：税收和反腐败。建立有效税收、反洗钱和反贿赂制度：包括交换税务信息、根据联合国标准将贿赂定为刑事犯罪等。

预期进展：USTR和商务部主导，初步目标是1年至1年半初步完成谈判。根据2022年5月23白宫新闻发布会：美国贸易代表办公室（USTR）将领导贸易支柱的谈判，美国商务部将领导供应链弹性支柱、清洁能源和脱碳支柱以及税收和反腐败三个支柱的谈判。根据美国战略智库CSIS在5月23日公布的研究：未来几周，美国将进一步确定每个支柱的范围；未来几个月，表示有兴趣加入 IPEF 的国家将选择他们将参与谈判的支柱，美国政府的目标是2022年仲夏（mid-summer），与所有参与启动活动的国家召开部长级峰会，以确定整体谈判范围，按支柱分组，并开始谈判；美国政府希望在12-18 个月内完成每个支柱下的谈判；许多人视为最终敲定 IPEF 协议的非正式最后期限是2023 年11 月由美国主办的亚太经合组织 (APEC) 领导人会议。

参考此前谈判经验，当前IPEF的提出只是“万里长征第一步”。一般来说，贸易协定从提出到正式签署需要非常长的流程和时间。以RCEP为例，从2012年由东盟正式发起，到2020年底所有成员国达成协议，历经8年31轮谈判。而从协议前述到正式生效，又等待了超过1年多的时间。虽然IPEF是非传统的贸易协定，但细节的谈判推进可能仍需较长时间。

拜登政府推出的印太经济框架IPEF可视为弱版的TPP。与TPP相比，IPEF非传统的贸易协定。其一是不讨论市场准入和关税削减。其二是各国可以选择加入任何支柱。其三是美国政府无需寻求国会批准——TPP谈判在美国当时内部困难重重的一个重要原因是美国国会内部的“扯皮”。2017年特朗普决定退出TPP时，TPP实际上还未到达国会批准阶段，美国国内已有新闻媒体预测TPP将不会获得国会的批准。而在此前的《快速通道法案》（TPA Fast-track legislation，该法案限制国会在贸易方面的权利，规定国会仅能对总统提交的自由贸易协定进行表决，不能对其进行修改从而拖慢协议落地的进程）的表决中，众议院仅以218-208的微弱优势通过。虽然当前IPEF试图绕开美国国会的障碍——这也被美国战略智库CSIS解读为美国不打算做出重大让步的信号。但如果美国仍坚持推行高标准的贸易规则，则谈判可能仍需遭遇不小的挑战。

参考TPP谈判，协议的开放标准和成员国之间的互惠条件往往会成为谈判的焦灼点。参考此前TPP的谈判，由于经济体之间在这些领域的诉求不同，往往会成为协定达成的阻力。此前TPP经历19轮谈判，历时8年，推进较艰难，其中农产品准入、知识产权、劳工权利等方面往往是谈判中的敏感领域。而在2017年美国选择退出后，修订后的CPTPP大量删除了原有的知识产权保护等敏感条款，并得到各国的迅速通过。此后日本、越南等国均表示欢迎美国重回更新后的TPP。

拜登供应链重心演进的三个变化

基于以上分析，拜登供应链战略相较于奥巴马和特朗普有三点重要变化。

其一是出发点从容灾抗灾转移向大国博弈。相较于奥巴马政府的国家安全供应链战略主要出发点强调的是应对自然灾害，当前大国博弈和中美竞争显然成为供应链问题的内核。
其二是“单打独斗”到 “拉帮结派”。无论是此前的美国-东盟峰会、印太经济框架，还是布林肯5月27发言中提到的美日美韩同盟、美英澳三边（AUKUS）机制以及美日印澳四边（Quad）机制等印太同盟；美国-欧盟贸易和技术委员会（U.S.-EU Trade and Technology Council）等跨大西洋同盟。拜登政府的供应链战略显然从特朗普时期纯粹的“单打独斗”演化为了“拉帮结派”。美国可能会和日本讨论芯片供应链、和澳大利亚及加拿大讨论稀土和矿产供应、让墨西哥完成口罩等医疗产品供应。这也意味着外部环境给我们带来更大的挑战。
其三是 “制造业回流”的要点从全面撒网聚焦到国家关键产业备份。特朗普时期的“制造业回流”，主要的策略是通过加征关税来减少中美之间的劳动力及其他成本差距。但贸易摩擦背景下，美国难以“独善其身”，尤其是高通胀的压力下。拜登政府短期回流的重心，可能从全面撒网，到聚焦半导体、大容量电池等关键领域，包括要增加研发投入和政府采购来构建美国自身的供应链弹性。

从这一角度，我们可以更好地理解中美关税豁免的推进。2018 年3月起，USTR根据 301 条款进行调查，先后对多批中国进口商品征收关税。2018年7月，USTR宣布启动豁免程序（exclusion process），美国公众可请求USTR豁免部分商品被加征关税，USTR对公众提交的申请进行逐案评估，考核该商品从美国本土或第三国的可得性、该商品被加征关税对美国进口商及美国经济的损害程度、该商品对中国产业发展的重要性，决定是否豁免。被豁免的商品在特定时间（依据不同的清单被豁免时间不同）可免于被加征关税。2020年12月31日，此前豁免程序全面到期。2021年10月4日，USTR宣布拟重新豁免549项中国进口商品的关税，并就此征询公众意见。2022年3月，美国对此前拟重新豁免关税的549项中国进口商品中的352项进行确认。

基于2021年1月的最新贸易数据，重新被豁免的商品总贸易额为约636亿美元，占美国从中国进口商品的约12%，占美国对中国加征关税清单商品的约22%，主要为机器及电气机械、杂项制品（家具及玩具）、车辆航空器船舶及有关设备。目前，以耶伦为首的财政部还在推进关税豁免以降低美国当前的通胀压力。往后看，附加值相对较低，美国对中口进口依赖度较高的商品有望获得进一步豁免。但是，对于一些中美竞争差距可能相对已经较小，美国希望“卡脖子”的商品，后续可能难以获得关税豁免，或者可能会遭遇相关出口管制，这是我们不容忽视的风险。

中国应对：团结一切可团结的力量，构筑“安全垫”

未来，中国仍需把握在东亚、东南亚、南亚的“安全垫”。考虑到美国采取的“供应链外交”，我们不可轻视外部环境的挑战压力。但与此同时，可能也不需要“自乱阵脚”。从2022年4月7日联合国关于暂停俄罗斯在人权理事会成员资格的投票结果，中国周边的经济体——包括东南亚、南亚等——不是投了反对票，就是弃权票，这体现了这些经济体希望和平、不希望事态扩大、更不希望冲突蔓延到亚洲的态度。（详参《再议疫后全球供应链重构与转移》）

就中国和周边的合作而言，《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）在2022年1月1日生效后，中国和东盟之间大量商品的相互的关税税率降为0%；RCEP中 “原产地累积规则”也规定只要产品在加工过程中实现的增值部分属于15个成员国，且累计增值超过40%即可享受相应关税优惠，这也将有力推动区域内生产成本最小化和贸易效率最优化，有利于加强区域内产业链供应链合作。在外部压力增加的背景下，中国和东盟等周边经济体应该更多的进行产业链合作而非竞争。从这个角度而言，对外继续稳定并加强相关经济体的经贸关系，对内增加研发投入和支出，提升中国在当前产业链当中的核心竞争力，努力向上迁移，才是未来中国制造业发展的要点。