作者：余仁 

来源： 财经杂志

《财经》从多个独立信源了解到，国家油气管网公司挂牌的时间可能将推迟至今年8月。负责牵头筹备此事的国家发改委体改司目前仍在多方协调，确定最终方案。

中国政府已坚定油气市场化改革的决心，但操作层面的难度超出预期。

囿于资产划拨重组、人事安排等复杂操作事宜，国家油气管网公司原计划今年上半年挂牌的目标恐难实现。

国家油气管网公司的顶层设计现已基本成型: 副部级央企，由国资委直接管理，与三大石油央企平级。资产以天然气管网为主，成品油和原油管网也包括其中。此外，部分储气库、LNG接收站以及油品码头亦将划归国家油气管网公司。

在股权构成上，方案大概率是由国资委控股50%以上，三大石油央企参股。按照三大石油央企各自的管道资产规模粗略估算，中石油、中石化和中海油的持股比例约为7：2：1。

进入实施阶段后，关键在于中石油和中石化的管道资产如何从其上市公司里合情合理地剥离。

从资产规模上来看，国家油气管网公司的资产在3000亿元到5000亿元之间。这中间浮动的空间，即是其中资产重组的难题，也是各方博弈的焦点。

另据《财经》记者了解，参照电力行业的电建公司模式，在国家油气管网公司挂牌成立的同时，国家管网建设工程公司可能也将一起成立。

挂牌成立只是第一步，国家油气管网公司真正开始运营的时间，“至少要到挂牌一年半载之后。”多位业内人士表示。

按照“管住中间、放开两头”的改革思路，国家油气管网公司的组建事关本轮油气体制改革的成败。

本轮油气体制改革的开始可以追溯到2014年6月召开的中央财经领导小组第六次会议。该会议明确提出要积极推进能源体制改革，抓紧制定石油天然气体制改革总体方案。

但其后的三年时间里，油气体制改革进展缓慢，直至2017年才有新进展。2017年5月21日，新华社以通稿的形式发布了《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》下发的消息，《意见》提出要“分步推进国有大型油气企业干线管道独立”。不过，新华社消息发布之后，改革意见全文始终没有公开。

从那时起，国家油气管网公司即将组建的消息就开始传出。到今年3月19日，中央全面深化改革委员会第七次会议审议通过《石油天然气管网运营机制改革实施意见》后，组建国家油气管网公司一事被认为只差临门一脚。该意见明确提出了将组建国有资本控股、投资主体多元化的石油天然气管网公司。

时至今日，国家油气管网公司的顶层设计应该基本落定。综合多方信息来看，国家油气管网公司定位为副部级央企，由国资委直接管理，与三大石油央企平级。

国家油气管网公司的设计模式在央企里史无前例：所有权、运营权和使用权三权分离。国家油气管网公司在所有权方面实施混合所有制改革，由国资委代表国家控股，社会资本将可参股。其在运营方面保持独立，无论是否是国家油气管网公司的股东，在使用管网时地位平等。

国家油气管网公司的资产以天然气管网为主，成品油和原油管网也包括其中。

具体来说，设计压力5兆帕以上的管线有望划入国家油气管网公司，主要包括跨省干线和部分支线。属于三大石油央企的相关管网必须划入国家油气管网公司，而属于省级管网公司的则是自愿加入。

至于由城市燃气公司建设运营的管网，则暂不划入国家油气管网公司。“城燃公司旗下的管网应该不属于国家油气管网公司的职责范畴。”北京世创能源咨询公司董事长兼首席研究员、中石油规划研究总院管道所原副所长杨建红对《财经》记者说，“城燃公司旗下管网是配气管网，国家油气管网公司的职责是管理运营输气管网，两者不是一个概念。”

另一方面，储气库、LNG接收站，以及油品码头等设施可能也是国家油气管网公司的资产，但这些设施只是部分划入国家油气管网公司。三大石油央企保留哪些，剥离哪些备受关注，目前尚无相关信息披露。

多位业内人士认为，这样设置是为了让三大石油央企仍具有一定的竞争优势，保留其部分优质资产。而国家油气管网公司仅拥有部分储气库和码头就可实现公平开放的目的。

值得注意的是，为了国家油气管网公司资产的安全和稳定，跨境管道暂不划入国家油气管网公司，仍由中石油运营管理。跨境管道股权结构复杂，境外部分存在一定的管理风险，“现在还没到划入国家油气管网公司的时候。”中石油内部相关人士对《财经》记者说。

在组织构架基本清晰的情况下，国家油气管网公司的挂牌时间迟迟未定，除了资产重组较为复杂之外，可能还与相关人事安排难以确定有关。国家油气管网公司的一把手，被期许要具备油气央企和地方政府的双重经验，而且其本身就应该已具有副部级职位。符合条件的人选不多，即使确定人选了，组织考察也还需要一段时间。

“三桶油”现拥有国内油气管网总里程80%以上，成立国家油气管网公司无异于对其割肉。

中石油集团国内运营的油气管道总长度为 8.4万公里，约占全国总里程的63%，其原油管道、天然气管道长度分别占全国的68.9%、76.2%。中石化和中海油的管道总里程没有官方口径数据，有统计称中石化旗下油气管网约占全国的15%，中海油约占7%。

将“三桶油”的管网划归到国家油气管网公司之后，“三桶油”在国家油气管网公司里将各自拥有一定的股份。对于各家所持股份的具体数额，则是一个各方博弈的难题。

知情人士透露，经过多轮商讨，大概率落地的方案是由国资委控股50%以上，三大石油央企参股。按照三大石油央企各自的管道资产规模粗略估算，中石油、中石化和中海油的持股比例约为7：2：1。

另一个难题是：如何将中石油和中石化的管道资产从其上市公司里剥离。“管道在上市公司里的原值是多少？增值了多少？划拨到新的公司里如何作价？这些都需要有精确的计算，以及合理的评估。”中石油经济技术研究院高级经济师徐博对《财经》说，“国有资产的划拨也需要符合证券市场的程序，这不是一时半会儿可以完成的。”

“三桶油”为剥离管道资产做了一定的准备。其中，中石油已对天然气管道运营和销售业务进行了拆分，实现了运销分离、独立运营。中石化旗下的天然气管道建设、营运和销售业务虽然尚未拆分，但也已经做了单独的资产评估，并做了成本信息公开。

对于国家油气管网公司的成立，中石油在“三桶油”里是最“受伤”的。不仅直接减少了其利润，还降低了其对天然气市场的控制力。再加上进口气的亏损，中石油未来在天然气板块的盈利能力堪忧。

中石油财报显示，2018年，该公司天然气与管道板块经营利润255.15 亿元，比 2017 年增长 62.6%；同年，其销售进口气净亏损249.07亿元。“进口气的亏损以后如果全部由中石油承担的话，中石油的天然气板块将全面亏损。”徐博说，“更合理的方案应该是：在剥离资产的同时，也相应地分摊债务。”

而从硬币的另一面来看，徐博认为，国家油气管网公司的成立无疑将有利于天然气的市场化改革。这也是业内人士的共识。

由于油品管道的运输方向较为固定，国家油气管网公司的成立对油品市场的影响不大，其影响主要是在天然气产业。政府重组管网的初衷就是为了加快管网建设，鼓励天然气下游市场的发展。

在能源结构转型的大背景下，天然气产业被视为清洁的石化能源，是今后相当一段时期内的最佳主体能源。但管网的欠缺是我国天然气产业大发展的短板，成立国家油气管网公司是补短板之举。

公开资料显示，目前国内油气长输管道总里程约13.31万公里，其中，天然气管道约7.72万公里。

与北美、欧洲天然气大国相比，中国管网里程明显偏少。美国天然气干线管道长度为42万公里，俄罗斯天然气干线管道长度为19万公里。从干线管道密度来看，中国仅为美国的1/8、法国的1/9，且互联互通程度低。中国政府经过考察和调研后决定，将中国天然气产业发展对标美国。

因此，国家油气管网公司成立后面临的第一大挑战可以说就是融资和建设。国家发改委和能源局发布的《中长期油气管网规划》提出：到2025年，油气管网规模达到24万公里，其中原油、成品油、天然气管道里程分别为3.7万公里、4万公里、16.3万公里。

也就是说，未来五六年的时间里，新建油气管网的总里程要超过10万公里，天然气管道的总里程目标则要翻一番。

在此之前，中石油是天然气管网建设的主力。2018 年，中石油在天然气与管道板块的支出 265.02 亿元，主要用于西气东输三线闽粤支干线、中俄东线天然气管道北段等多条管道建设。2019 年，其支出预算 178亿元，用于天然气支干线和销售终端等项目建设。

成立国家油气管网公司之后，建设管网的钱从哪里来？“管网是优质资产，以后只会更吸引投资。”杨建红乐观地说，中国的天然气需求还会继续快速增长，很多社会资本都对此感兴趣。国家油气管网公司挂牌成立后就应该进行会混合所有制改革，并谋求上市，这将是民企的投资机会。

与管网建设问题同样受关注的是天然气价格的变化情况。这是影响天然气市场未来发展的关键因素。

目前，国内天然气价格小幅上涨。业内人士认为，这与中石油预期管网将被剥离不无关联。

从长期来看，天然气价格的上涨不具备持久性。徐博表示，统一的天然气管网必定会有更高的效率，还会有助于增加气源供应，相应地就会降低终端价格。

杨建红的观点则是：“国家油气管网公司的成立可以降低管输成本，但天然气价格是否下降还受其它多重因素影响。”

从电网公司的情况来看，发电和与输配电的分离并未直接推动电价的下降，反而让电网公司形成了新的垄断和价格话语权。如果要促进天然气下游市场的发展，国家油气管网公司未来的运营监管尤为关键。