全國兩會召開在即，而2月底政治局會議專門就《政府工作報告》稿進行了討論。會議強調，今年將召開黨的二十大，是黨和國家事業發展進程中十分重要的一年。那麼，兩會上對於全年經濟目標將如何設定？重點工作又會有怎樣的安排？本報告對此展開分析。

摘 要

全年目標如何設定？低基數影響不再，目標面臨下調。隨着低基數影響的消失，今年GDP目標增速大概率調降。考慮到新世紀以來，每年我國經濟增速目標下調幅度從未超出0.5個百分點。我們預計，今年經濟增速目標或設定在潛在增速5.5%左右。CPI增速目標將穩定在3%。如果沒有疫情等“黑天鵝”事件的衝擊，CPI增速今年走勢依然較爲平穩。而除了2020年，2015年之後CPI增速目標均維持在3%的增速水平。

我們預計，全年CPI增速目標或將穩定在3%。就業目標仍趨穩定，但壓力仍不容忽視。隨着疫情態勢趨於緩和，2021年城鎮新增就業目標和失業率目標均已迴歸疫前常態。我們預計，2022年就業目標或同2021年保持一致，城鎮新增就業人數目標（1100萬人）及調查失業率目標（5.5%）維持不變。不過，全年就業壓力仍然不容忽視，特別是高校畢業生等青年羣體就業需格外重視。

財政、貨幣如何發力？去年底的中央經濟工作會議對全年宏觀調控政策已有定調。從財政政策上來看，今年積極的財政政策要“提升效能，更加註重精準、可持續”。財政赤字率或將降至3%。2021年赤字率水平已較2020年有所下調，我們預計，今年財政赤字率目標或繼續降至3%，進一步接近疫情前水平。新增專項債規模或將保持平穩。

從歷年提前批專項債額度佔上年額度的比例看，2022年僅爲40%左右。在保持政府總體槓桿率基本穩定的原則要求下，我們預計，全年新增專項債規模和去年大體持平。減稅降費更大力度，但以階段性政策爲主。在財政政策執行報告中，對於今年全年財政政策的展望，報告中明確將實施更大力度的減稅降費作爲首要工作。

不過，這一輪減稅降費或與此前一輪存在明顯不同：

一是持續時間上來看，“堅持以階段性政策爲主”；

二是惠及主體上來看，更加具有針對性，“圍繞中小微企業、個體工商戶和製造業等重點行業”；

三是財政收支壓力上來看，本輪減稅將與制度性措施相結合，要兼顧財政承受能力，減稅的同時或將通過其它來源着力彌補收支缺口。降槓桿到穩槓桿，政策發力空間充足。

從貨幣政策上來看。2021年我國槓桿率水平較2020年底明顯下降，而今年我國宏觀槓桿率將保持基本穩定，由降槓桿到穩槓桿指向貨幣政策發力空間較爲充足。貨幣政策充足發力，總量結構“雙管齊下”。央行表示，下一階段的貨幣政策基調將全力轉穩，不僅僅要求“精準”、“靠前”，還特別強調要“充足發力”。而在貨幣政策工具的運用上，不僅要實現“總量穩”，還要做到“結構優”。

重點工作如何佈局？從《政府工作報告》所部署的全年重點工作來看，我們預計，數量上將會從去年的八項增至九項，而這主要體現兩個方面的變化：一是穩增長的政策訴求顯著加強；二是防風險成爲全年工作的重心之一，特別是金融領域風險。具體來說，有以下六個方面值得關注：一是投資將是穩增長的重要抓手，特別是新基建領域值得重視；二是服務消費的恢復或將成爲擴內需、促消費的重要關切；三是創新驅動繼續深化，注重研發強度提升；四是發展注重綠色低碳，“雙碳”推進穩妥有序；五是區域合作喜結碩果，開放發展成爲大勢所趨。六是對風險仍需防範，特別是金融領域。

報告正文

一、全年目標如何設定？

全國兩會上最引人關注的，無疑就是《政府工作報告》會將經濟發展各類目標確定在什麼水平，這在很大程度上決定着宏觀政策調控的力度與方式，也是預判全年經濟運行態勢的重要參考。

低基數影響不再，目標面臨下調。首先，我們來看經濟增速目標的設定。2020年在突如其來的新冠疫情衝擊下，全年經濟增速錄得2.2%，創歷史新低。由此造成的低基數使得2021年經濟增速錄得8.1%的高增長，遠超2021年的經濟增速目標值6%。從地方情況上來看，31個省級行政單位中，有25個完成了目標，是13年以來的最好情況。不過，剔除低基數影響，全國GDP兩年平均增速並未達到目標值，地方省份中也僅江蘇和重慶兩年平均增速達標。所以隨着低基數影響的消失，今年GDP目標增速大概率調降。

超八成省份下調全年增長目標。在今年的各省份GDP增速目標設定上，約84%的省級行政單位調降了經濟增速目標，調降佔比僅次於2015年的97%，而2015年相較2014年全國經濟增速目標下調0.5個百分點。而今年加權平均後的各省份經濟增速目標水平較去年下滑約0.7個百分點，或意味着全國經濟增速目標也有相似水平的調降。

潛在增速仍有5.5%，或爲今年目標水平。我國央行在考慮了疫情衝擊的影響後，估算2021年和2022年的經濟潛在增速水平分別爲5.7%和5.5%。而2021年在剔除基數影響的經濟實際增速並未達潛在增速的情況下，2022年穩增長政策加碼或使得實際增速向潛在增速回歸。並且，考慮到新世紀以來，每年我國經濟增速目標下調幅度從未超出0.5個百分點。我們預計，今年經濟增速目標或設定在潛在增速5.5%左右的水平。誠然，由於2019年全國經濟增速目標設定首次採用區間值的方法，也不排除設置增速區間的可能，爲完成經濟增長任務預留更大彈性。

CPI增速目標將穩定在3%。其次，我們來看物價增速目標的設定。2012年以來CPI增速波動逐漸趨於平穩。而2019年CPI增速的大幅走高並突破5%，主要是由於非洲豬瘟疫情爆發，導致生豬產能迅速出清推高豬價，進而帶動CPI增速大幅上漲，2020年初遭遇疫情又是雪上加霜。2021年全年豬價持續回落，帶動CPI增速降至2010年以來新低。我們預計，如果沒有疫情等“黑天鵝”事件的衝擊，CPI增速今年走勢依然較爲平穩。而從歷年物價增速目標設定上來看，除了2020年，2015年之後均維持在3%的增速水平，因此，我們預計，全年CPI增速目標或將穩定在3%。

政策穩定生豬生產，CPI大幅上行風險不高。2021年下半年在國常會的部署之下，農業農村部相繼出臺了《促進生豬產業持續健康發展的意見》和《生豬產能調控實施方案》，建立生豬生產逆週期調控機制，穩定生豬產能。今年的中央一號文件又再次重申，“穩定生豬生產長效性支持政策，防止生產大起大落”。目前來看，春節消費旺季已過，豬價仍在底部震盪，預計三季度消費旺季開啓，豬價進入上行通道，帶動CPI增速回升，但上行幅度或較爲溫和。

就業目標仍趨穩定，但壓力仍不容忽視。最後，我們來看就業目標的設定。2020年受疫情衝擊，政府工作報告中下調了城鎮新增就業目標，並上調了失業率目標。而隨着疫情態勢趨於緩和，2021年城鎮新增就業目標和失業率目標均已迴歸疫前常態。我們預計，2022年就業目標或同2021年保持一致，城鎮新增就業人數目標（1100萬人）及調查失業率目標（5.5%）維持不變。不過，從城鎮新增就業的超額完成情況看，2021年超額完成的比例僅有15%左右，創2009年以來新低，就業壓力仍然不容忽視。

高校畢業生等青年羣體就業需格外重視。2021年下半年，城鎮調查失業率已低於2019年同期水平，但16-24歲羣體的調查失業率仍在高位，特別是2021年四季度甚至超過了2020年同期水平。而據教育部數據，今年高校畢業生規模將突破千萬，迎來最大增幅並創近年來新高，這預示着青年羣體的就業壓力或更爲嚴峻。從去年底的中央經濟工作會議，到今年年初地方兩會上各省的部署，多數均將解決好高校畢業生等青年就業問題作爲穩就業的重點內容。

二、財政、貨幣如何發力？

對於全年宏觀調控政策基調的把握，雖然政府工作報告中會對此予以確認，但其實在去年底的中央經濟工作會議中已有定調，而政府工作報告大概率將會延續經濟工作會議的政策思路。

積極財政注重三大方面。從財政政策上來看，去年底的中央經濟工作會議就已明確，積極的財政政策要“提升效能，更加註重精準、可持續”，2021年財政政策執行報告對此進一步確認。首先，提升效能意味着要強化財政資金的績效管理，包括加強專項債等資金的使用效率；其次，注重精準意味着聚焦於政策重點扶持領域，“不撒胡椒麪”，如對基本民生加強財力保障；最後，增強可持續性意味着政策力求務實，決不好高騖遠、吊高胃口。

財政赤字率或將降至3%。2021年赤字率水平已較2020年有所下調，但仍爲10年以來高位。而我們預計，今年財政赤字率目標或繼續降至3%，進一步接近疫前水平。一方面，去年財政“超收少支”，爲今年的預算安排提供了更多空間，有助於減少赤字規模。另一方面，近期財政部領導的表態也均強調，不論是財政支出還是專項債，都要提高精準度，不撒“胡椒麪”，適當確定赤字率水平。

新增專項債規模或將保持平穩。根據財政部披露，國務院已批準2022年提前下達地方債額度1.79萬億，其中專項債1.46萬億。從歷年提前批專項債額度佔上年額度的比例看，2022年僅爲40%左右，創歷史新低並低於上限比例（60%）。這可能主要是因爲去年專項債發行節奏偏慢，四季度集中發行的資金或有部分在今年一季度使用。在保持政府總體槓桿率基本穩定的原則要求下，我們預計，全年新增專項債規模和去年大體持平。

減稅降費更大力度，但以階段性政策爲主。在財政政策執行報告中，對於今年全年財政政策的展望，報告中明確將實施更大力度的減稅降費作爲首要工作。其實，自2016年全面推行“營改增”開始，減稅降費工作就在持續推進。據財政部數據，“十三五”以來我國累計新增減稅降費超過8.6萬億元，這也使得稅收佔GDP的比重從16年的17.5%降至21年的15.1%。不過，這一輪減稅降費或與此前一輪存在明顯不同：一是持續時間上來看，“堅持以階段性政策爲主”；二是惠及主體上來看，更加具有針對性，“圍繞中小微企業、個體工商戶和製造業等重點行業”；三是財政收支壓力上來看，本輪減稅將與制度性措施相結合，要兼顧財政承受能力，減稅的同時或將通過其它來源着力彌補收支缺口。

降槓桿到穩槓桿，政策發力空間充足。從貨幣政策上來看。受新冠疫情影響，2020年我國宏觀槓桿率水平較2019年顯著提升。而得益於疫情防控取得明顯成效、國民經濟持續恢復以及有效適度的宏觀政策，2021年我國槓桿率水平得到了較好的控制，較2020年底明顯下降，同時與主要經濟體相比，疫情以來我國宏觀槓桿率增幅相對可控。央行在貨幣政策執行報告中表示，下一階段要保持貨幣供應量和社會融資規模增速同名義經濟增速基本匹配，而我國宏觀槓桿率將保持基本穩定，由降槓桿到穩槓桿指向貨幣政策發力空間較爲充足。

貨幣政策充足發力，總量結構“雙管齊下”。面對國內經濟的“三重壓力”以及疫情、通脹和發達經濟體貨幣政策轉向等外部不確定性的加強。央行表示，下一階段的貨幣政策基調將全力轉穩，不僅僅要求“精準”、“靠前”，還特別強調要“充足發力”。而在貨幣政策工具的運用上，不僅要實現“總量穩”，還要做到“結構優”，在保持信貸總量增長的同時也強調結構的穩步優化，對小微企業、科技創新、綠色發展等重點領域和薄弱環節加大發力。

三、工作重點如何佈局？

結合近期召開的政治局會議，從《政府工作報告》所部署的全年重點工作來看，我們預計，數量上將會從去年的八項增至九項，而這主要體現兩個方面的政策變化：一方面，穩增長的政策訴求存在顯著加強，“着力穩定宏觀經濟大盤”，對於宏觀政策的實施也從去年的“科學精準”轉爲今年的“加大力度”，而結構性政策的出臺並不能夠完全替代總量政策；另一方面，防風險成爲全年工作的重心之一，特別是金融領域風險。近期對於巡視工作的總結，特別是金融單位巡視問題的反饋，提到包括對違反中央八項規定精神、政商“旋轉門”等典型共性問題開展專項整治。我們認爲，從制度到執行層面的風險化解有利於經濟增長質量的持續提升。具體來說，全年重點工作有以下六個方面值得關注：

首先，投資將是穩增長的重要抓手，特別是新基建領域值得重視。從地方兩會的投資增速目標變化來看，今年明確目標的省份數量有所增多，體現出各省對投資來拉動經濟增長的意願有所提升。“精準有效”的要求意味着投資不會是面面俱到，而將聚焦於重點領域。結合地方政府工作報告對擴大投資的部署及近期部委的文件，我們認爲，相比於傳統基建領域，新基建領域的投資規模增長值得重視，特別是切合產業發展智能化、綠色化的方向，如以“東數西算”工程爲代表的新基建工程、重點領域的節能降碳改造等。

其次，服務消費的恢復或將成爲擴內需、促消費的重要關切。2021年全年消費仍處復甦進程，社會消費品零售總額兩年平均增速爲3.5%，與疫情前8%左右的增速仍有不小差距，特別是餐飲、零售、旅遊、交通客運等特殊困難行業恢復相對較慢。近期爲落實國常會部署，發改委出臺《關於促進服務業領域困難行業恢復發展的若幹政策》，特別明確了對服務業的精準防疫要求，包括不得非經流調、無政策依據對餐廳、商超、景區景點、電影院及相關服務業場所等實施關停措施、延長關停時間，並表示要抓緊落實儘早實施。在居民消費意願並無顯著喪失的情況下，對服務業適當“鬆綁”有利於消費整體增速的改善，也是擴內需的題中應有之義。

第三，創新驅動繼續深化，注重研發強度提升。去年以來，支持創新發展的政策主要從兩方面入手：一是科研體制的改革；二是扶持中小企業創新。而今年從各省兩會政府工作報告來看，創新驅動發展的戰略繼續深化，特別是更加註重研發強度的提升，對於部分省份而言，甚至直接把研發投入強度列入經濟工作的目標之一。從具體方式上來看，創新驅動戰略今年預計將從三個方面展開：一是搭建創新平臺，發揮好國家實驗室的作用。二是扶持創新主體，特別是增加“專精特新”和“小巨人”企業數量。三是優化完善創新生態，包括改革科技體制和創新人才吸引等。

第四，發展注重綠色低碳，“雙碳”推進穩妥有序。2021年政府工作報告首提“紮實做好碳達峯、碳中和各項工作”，以優化產業和能源結構，實際是以降碳爲目標的供給側改革。然而，在實際落實過程中，由於內外部環境的制約，一定程度上引發了較爲顯著的供給衝擊。去年底的中央經濟工作會議特別指出，要正確認識和把握碳達峯碳中和，既要堅定不移推進，也要注意力度和節奏，立足於以煤爲主的基本國情。

今年以來，“雙碳”“1+N”政策體系中的文件繼續出臺。《高耗能行業重點領域節能降碳改造升級實施指南（2022年版）》明確，高耗能行業的17個重點領域2025年能效基準水平以下產能比例基本清零。中央政治局就實現“雙碳”目標集體學習時也強調，要下大氣力推動鋼鐵、有色、石化、化工、建材等傳統產業優化升級，加快工業領域低碳工藝革新，這意味着減碳工作在高耗能行業等重點領域仍要繼續堅持。但在能源轉型上強調要“先立後破”，從實際出發，確保安全降碳。

第五，區域合作喜結碩果，開放發展大勢所趨。新冠疫情發生以來，得益於我國在疫情防控上的突出成績，形成了供應鏈的比較優勢，我國外貿保持高速增長，淨出口對經濟增長的貢獻處於高位。而區域經濟合作也取得了良好成果，特別是《區域全面經濟夥伴關係協定》（RCEP）已於今年生效，RCEP成員國覆蓋全球近1/3的經濟體量和貿易額，其在貨物貿易領域的關稅減讓及投資便利化形成的貿易增量將有力地提振我國外貿規模。對外開放是我國的基本國策，即便在全球貿易保護主義有所擡頭、地緣政治風險升溫的情況下，我們預計，我國對外開放的腳步不會停止，其它多雙邊自貿協定或將越來越多，以區域經濟合作方式來推動更高水平的對外開放。

最後，風險仍需防範，金融領域尤甚。相比於去年《政府工作報告》，我們預計，在今年主要工作中將添加防風險的相關內容，正如政治局會議指出，今年要“防範化解金融風險，守住不發生系統性風險的底線”。去年在央行的有力部署下，金融領域風險的防範和化解取得了一定成果，金融體系積累的突出風險點得到有效處置，制度短板逐步補齊。而我們預計，今年防風險工作將在去年的基礎上進一步落實落細，一方面，更加註重金融安全，避免局部風險的擴大化，要做到“精準拆彈”；另一方面，風險化解也並非必然採用政府救助形式，而更多地堅持市場化、法治化原則，堅持在線修復爲主和改革化險，力求轉危爲機。

風險提示：政策變動，經濟恢復不及預期。